中图分类号：F830.6文献标识码：A文章编号：1000-215402-0069-05

非合法金融是指那些游离于国家金融监管当局有效监管范围以外，由市场主体自发创造，服 务于合法金融很难有效满足其金融需要的市场主体的金融活动［1］。因为进步中国 家常见存 在着金融抑制现象，与由此而产生的典型二元经济金融结构，因此，非合法金融在很多发 展中国家处于十分要紧的地方。然而传统的金融进步理论对其并没给予足够的看重。在麦 金农 ―肖的剖析框架里，非合法金融是一种效率低下的筹资安排，无论在成熟市场经济国家还 是 在进步中国家都无关紧要。Kern也觉得，非合法金融的资金转移只局限于小团体内，没办法准时 飞速地将资金从富空间区转移到资金紧缺区域，因而非合法金融不是有效的金融中介［ 2］。 在国内农村金融的实践中，非合法金融一直是政府取缔和打击的对象。但实证研究表明，在 国内农村区域，非合法金融相当活跃，对促进国内农村经济金融规范变迁具备导向用途 ［3］。

近年来，有关非合法金融规范演进的文献相对较多，但现有文献对非合法金融规范演进路径 的研究主要从诱致性规范变迁出发，忽略了强制性规范变迁在演化过程中的要紧用途。本文 将深入剖析诱致性规范变迁和强制性规范变迁在非合法金融规范演进过程中各自发挥的不同 用途，讲解非合法金融组织形式的变迁，并在此基础上提出引导和规范国内农村非合法金融 进步的对策建议。

1、非合法金融演进的理论基础

从经济学的角度来看，规范变迁是规范的替代、转换与买卖的过程，它是用一种效益更高的 规范替代另一种规范的过程，也是一种新规范代替旧规范的过程。诺思觉得，规范变迁是一 个规范不均衡时追求潜在获利机会的自发交替过程。林毅夫觉得规范变迁是大家在规范不均 衡时追求潜在获利机会的自发变迁（诱致性变迁）与国家在追求租金最大化和产出最大化目 标下，通过政策法令推行强制性规范变迁的过程［4］。总之，规范变迁是因为规范 的非均衡所引起的，是通过规范革新使规范非均衡达到规范均衡的过程。

规范变迁的方法主如果诱致性规范变迁和强制性规范变迁。诱致性规范变迁是指现行规范安 排的变更或替代，或者是新规范安排革新，它由个人或一群（个）人，在响应由规范不均衡 引起的获利机会时所进行的自发性变迁。与此相反，强制性规范变迁是指由政府命令和法律 引入和实行。在自发的规范安排，特别是正式的规范安排变迁中，总是也需要用政府的行为 来促进变迁过程。所以，在社会实践中，诱致性规范变迁和强制性规范变迁是非常难分开的， 在大部分状况下，它们是相互补充、相互制约、各具特征，一同推进着社会的规范变迁。

2、国内农村非合法金融规范的演进路径

国内农村非合法金融有着悠久的历史，但新中国成立后，国内选择并推行了优先进步资本密 集型重工业的赶超策略。在资本稀缺的条件下，国家惟有垄断金筹资源并压低利率而将大 部分资金投向重工业。这种内生于经济进步策略下的国家金融势必要延伸到农村［5 ］，因 此，农民和农村经济只能成为经济资源和经济剩余的源头，从而为工业化提供资金支持。同 时，农村非合法金融则遭到了全方位的抑制、打压和取缔，所以，非合法金融即便存在，也仅 只是以个人之间自由借贷形式出现，范围和规模之小是显而易见的。基于此，本文主要剖析 1978年以来农村非合法金融规范的演进路径。

（一）1978-1993年，农村非合法金融约束较为宽松时期

家庭联产承包责任制的实行和推广，是农村微观经济体制的重大规范变迁。它不只明确了农 民作为生产经营者和剩余索取者的地位，很大地调动了广大农民的积极性，而且在一定量 上提升了劳动生产率，解放了大量农业劳动力，促进了家庭手工作坊式生产、农村个私企业 等多种经济形式渐渐壮大。伴随农村产品经济的飞速进步，特别是乡镇企业异军突起（80年 代中期至90年代初期的两个黄金进步阶段），农村经济主体对资金的需要不断增加，但它 们非常难从合法金融部门获得信贷支持，而其存活和进步一直需要资金的投入。因此，农村经 济主体只能转而依赖内源筹资或求助于与合法金融部门平行的非合法金融组织。同时， 中央政府为了支持农村产品经济的进步，默认了非合法金融作为银行、信用社的补充而存在 ，对非合法金融的约束较为宽松。1981年3月，农业银行在向国务院呈报的《关于农村借贷 问题的报告》中提出农村借贷政策：“对于农村的信用关系，在国家银行和信用社的信用占 主导地位的条件下，允许集体与社员、社员与社员之间的正常借贷存在，作为银行、信用社 信用的补充，对于进步农业生产是有好处的。但，应当积极引导，加大管理，趋利避害” 。1984年中央一号文件《关于1984年农村工作的公告》指出：“允许农民和集体的资金自由 或有组织地流动，不受地域限制”。1984年5月农业银行总行在《关于农村自由借贷状况的 通报》中指出：“农村民间自由借贷的存在和进步是不可防止的。因此，对农村民间在进步 产品生产、产品流通中调剂资金余缺、互助兴质的借贷，无论是无息还是稍高于银行、信用 社利息的，都可以视作银行、信用社信用的补充，允许存在和进步；对于高利借贷应作具体 剖析，主要要看资金和用效益。但用高利息集资，从事非法经营，要予以取缔”。1985年 中共中央一号文件提出要“适合进步民间信用”。1986年中办发27号文件指出：“一些农村 合作经济组织自愿把集体闲置资金集中起来，采取有偿用的方法，用于支持本乡、本村合 作经济组织和农户进步产品生产。这种方法只须不对外吸收存款，只在内部相互筹资，应当 允许实行”。1987年中央5号文件指出：“一部分乡、村合作经济组织或企业集体打造了合 作基金会；有的地方打造了信托投资公司。这类信用活动适应进步产品生产的不同需要，有 利于集中社会闲散资金，缓和农业银行、信用社资金供给不足的矛盾，原则上应当予以一定 和支持。”但更为重点的是，非合法金融满足了农村经济主体的金融需要，促进了农村经济 的进步，符合了地方政府的利益。因此，非合法金融多少遭到了地方政府的袒护、放纵 甚至支持。譬如吉林人民政府曾印发《吉林人民政府关于印发加快进步乡镇企业座谈会 纪要的公告》（吉政发〔1992〕28号），公告规定，允许集体的钱庄等非合法金融组织的存 在和进步，经过乡以上政府批准，允许农民创办股份合作基金会。

因为中央政府的默认、地方政府的袒护与支持与巨大的金融需要，非合法金融在广度和深 度上都有了显著的提升。从广度来看，一是非合法金融的形式愈加多，各种组织化和规范 化程度不一样的形式很多产生；二是范围愈加广，从经济发达区域逐步延伸至欠发达区域； 三是非合法金融工具愈加冗杂。从深度来看，一是这类非合法金融形式本身不断健全和成 熟；二是非合法金融对社会经济金融生活的影响愈加大；三是规模愈加大，参与者越来 越多。然而，伴随非合法金融组织的逐步壮大，非合法金融频繁出现信用危机。

（二）1993－到今天，农村非合法金融严格管理甚至取缔时期

在这一时期，乡镇企业产权规范改革全方位展开，很多中小乡镇企业渐渐退出；而农村中小私 营企业也已完成了原始积累，由过去家庭作坊式的生产转向大工业生产。农村中小微型企业规模 和资质的升级，对筹资规模和筹资方法也提出了新的需要，需要更专业、更规范、更稳定和 更连续的筹资途径。因为农村产业资本有机构成的提升，非合法金融规范跨出发挥其用途的 有效地区和金额的临界点，它的缺点完全暴露出来。突出表目前于前一阶段的各种“倒会” 风波所酿成的巨额金融风险。因此，中央政府对非合法金融的管理趋于严格。1993年中共中 央下发6号文件即《关于目前经济状况和加大宏观调控的建议》，整顿了金融秩序，严肃了 金融纪律，并使农村非合法金融的规范环境严峻起来。1995年5月《商业银行法》颁布并规 定：“未经国务院银行业监督管理机构批准，擅自设立商业银行，或者非法吸收公众存款、 变相吸收公众存款，构成犯罪的，依法追究刑事责任，并由国务院银行业监督管理机构予以 取缔。”1995年6月，《关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》中对擅自设立商业银行或者其 他金融机构和非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款的犯罪行为做出了具体的惩罚手段。 伴随农村金融体制改革的重点渐渐转向对合法金融机构的商业化，特别是1997年东南亚金融 危机将来，国务院和中国人民银行加强了对非合法金融的管制力度。1998 年6月，国务院第 5次常务会议通过的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔方法》，1998年8月11日国务院 办公厅转发中国人民银行《整顿乱筹资乱批设金融机构和乱办金融业务推行策略的公告》（ 国办发〔1998〕126号），这两个文件的颁布标志着中央政府开始系统性地清理整顿各类基 金会、互助会、储金会、资金服务部、股金服务部、结算中心、投资公司等机构。1999年1 月国务院发布3号文件，正式宣布全国统一取缔农村合作基金会。2002年，央行发布《中国 人民银行关于取缔地下钱庄及打击高利贷行为的公告》，第三强调了禁止其他人开办私人钱 庄，一经发现，立即予以取缔，并依法追究刑事责任。上述法规的颁布，将原本民法、合同 法和刑法允许的很多非合法金融组织和行为宣布为非法，很大地限制了非合法金融的存活空 间。而此时地方政府处于两难境地：一方面是非合法金融很大的促进了农村经济的进步，繁 荣 了地方经济，打压非合法金融意味着它对农村经济主体的支持会因此而减弱，所以地方政府 总是会采取默认的态度，需要非合法金融部门“避风头”［6］；其次，中央政 府制定金 融法规取缔农村非合法金融，表明非合法金融与上层结构的利益相冲突，特别是非合法金融 所致使金融风潮频繁爆发，直接影响到宏观金融的稳定时，地方政府也不能不做出让步，按 照中央政府政策、命令对非合法金融活动进行整顿清理［7］，使得非合法金融被迫 转入地下经营。

然而，九十年代中后期以来，国内四大国有银行开始大规模从农村撤出，再加上1999年中央 政府取消了农村合作基金会后，农村信用社渐渐成了农村金融市场的垄断者，但农村信用 社很难承担起农村金筹资金供给的重任，因此，农村经济进步出现了紧急的“金融真空”。 这为非合法金融的进步提供了更多的需要，尤其是2004年开始，伴随宏观调控手段的逐步到 位，农村资金链趋紧，非合法金融又重现兴旺之势。同时，伴随国内加入WTO，金融业“对 内开放”的呼声愈加高，进步非合法金融也渐渐提上了政策议程。2004年中共中央一号文 件明确提出：“鼓励有条件的地方，在严格监管、有效防范金融风险的首要条件下，通过吸引社 会资本和外资，积极兴办直接为“三农”服务的多种所有制的金融组织”；2005年中央一号 文件需要有关部门抓紧拟定农村新办多种所有制金融机构的准入条件和监管方法，启动小额 信贷组织的试点工作；2006年中央一号文件鼓励在县域内设立多种所有制的社区金融机构， 允许私有资本、外资等参股，规范民间借贷。中央连续三个一号文件都强调打造多种所有制 的金 融组织，其透露的信息表明，非合法金融的重要程度愈加遭到政府的看重，面临着一个重大 的进步机会。

3、非合法金融组织形式的变迁

国内农村非合法金融组织与活动形式多种多样，分布广泛，组织化程度高低不一。因为其对 农民和农村中小微型企业的金融服务需要方面发挥着要紧有哪些用途，有必要剖析和总结其运行状况 。国内农村非合法金融形式主要有民间自由借贷、合会、民间筹资、私人钱庄、典当1996年4月9日中国人民银行发布《典当行管理暂行方法》后，典当行由非合法金融演变为正 规金融机构，但鉴于它此前的非合法性质，大家仍将它视为非合法金融形式之一。、各种基金会、民间票据贴现等形式。

非合法金融在农村中小微型企业筹资和进步过程中一直有着不可忽略的地位和用途。随着着农村 中小微型企业规模和经营方法的变化，其筹资方法也会发生重大的转变，而且这一变化对非合法 金融的形态和组织化程度提出了相应的变革需要。非合法金融的组织形式就是在与农村中小 企业的长期互动中协同演进，达成了一定量的规范性变迁与革新［8］。

在改革开放初期，农民纷纷搞起了第三产业和家庭工业，因为单一的合法金融没办法满足小生 意、小工业灵活的筹资需要，所以，农民（包含个体商户）的创业资金与非合法金融有着直 接关联。在企业创业之初，经营规模小，需要的资金数额不大，因此其主要的集资方法是通 过民间自由借贷的债务筹资。非常显然，这是一种分散的、零星的非组织化的金融形式。伴随 农村中小微型企业规模的渐渐扩张，对非合法金融的组织形式提出了更高的需要。从20世纪80年 代中期 开始，非合法金融适应了这一需要。第一大家把互助会的方法改为营利的聚会，从此“会” 的形式被不断更新。伴随借贷款额度的增大，出现了职业中介，典型的如银背（在福建称“ 钱中”），它们都是职业的货币经营者，但没形成组织形式的金融机构。农村中小微型企业规 模扩大后接着出现的组织形式是私人钱庄，其依赖自己先富起来的资金信用做担保，以低息 借入资金，高息贷给贷款人，所贷利率高低不一，由钱庄老板决定。而现在在农村区域广为 存在的是农村合作基金会，它是适应改革开放后农村经济进步情况的非合法金融组织的革新 。农村合作基金会最早是集体性质，是以互助或筹资为目的的互助合作组织，因此，得到了 政府和有关部门的鼓励、支持。在1995年前后，全国农村都相继打造了农村合作基金会。但 是大部分农村基金会逐步变质，违背了合作基金的互助宗旨，高息揽存、高息放贷。因为农 村合作基金会常见存在超范围违规经营的实质状况，在1999年被依法取缔。伴随很多私营企 业的股份制改造的完成，它们需要非合法金融组织规模继续扩大，然而，非合法金融因为自 身和外部规范环境是什么原因，不只未能演化成为一种健全的机构化的信用形式，反而是很多的 非合法金融组织形式被清理整顿。从表1可以看出本世纪初期的非合法金融组织形式明显比 上世纪8、九十年代偏少。

以上各类非合法金融组织形式既有零星发生、无组织形式的，如民间自由借贷、银背、钱中 ，又有初具规模的组织形式，如私人钱庄、农村合作基金会等。从最简单、无组织形态、直 接筹资式的民间自由借贷到有组织、较规范、间接筹资式的农村合作基金会，与后来纳入 合法范围的典当行，形成了一个从低级形态到高级形态的一个进步序列［9］。

图1 非合法金融组织形式的进步链

4、引导和规范农村非合法金融进步的政策建议

从国内农村非合法金融的演进路径中可知，农村经济主体的金融需要并没从合法金融部门 得到满足，他们的理性选择是求助于非合法金融部门。非合法金融的存在和适度进步，对增 加农民收入、稳定农业生产、进步农村经济和提升资金配置效率、促进农村金融规范变迁等 方面都起着十分要紧有哪些用途。因此，大家应该抛弃传统观念的强势逻辑，依据农村市场经济 进步的客观需要，放开非必须的金融管制，让非合法金融合法地浮出“水面”，引导和规范 非合法金融的进步。

（一）引导和规范非合法金融进步的最重要条件：合法化的规范平台

现在，非合法金融在国内仍没获得合法的地位，其权益自然得不到法律的保护，这一方面 不利于非合法金融的有序进步，同时其地下经营状况也更容易引发金融风险。因此，政府应 在逐步健全金融风险防范和控制机制的首要条件下，赋予非合法金融与现有商业银行、农村信用 社拓展平等角逐的合法地位，让其在法律和宏观经济政策许可的范围内合理配置农村经济与 金筹资源。正如郎咸平所说：“大家现在需要正视‘地下金融’现象是绝不可能由于政府使 用公检法加强对‘地下钱庄’的打击力度而消失的，在‘地下金融’不可以被禁绝的基础上， 现实的方法是应通过角逐以整理‘地下金融’，给它们合法化的身份，而不是取缔‘地下金 融’，将现行的所谓‘地下金融’体系转化为可被控制的金融体系”。政府把非合法金融纳 入法制的轨道，这将给非合法金融一个合法的活动平台，不仅能够降低它在躲避管制过程中 发生的本钱，也可降低非合法金融采取不正当方法破坏社会法制和道德环境所带来的害处［10］。

（二）引导和规范非合法金融进步的重点环节：构建非合法金融规范

从金融规范变迁的进程来看，对非合法金融规范的构建，需解决几个主要问题：一是放松非 合法金融机构的市场准入限制，勉励内生于农村经济的非合法金融机构的产生，不仅能够满 足农村经济主体的金融需要，而且可以加快合法金融市场化经营的程度，因此，从帕累托最 优理论来看，这项规范变革是有经济意义的。二是确定非合法金融适当的产权规范，使得投 资者真的成为非合法金融机构的股东，并有效行使他们的支配权和监督权，从而打造起规范 的内控机制、风险防范等规范，解决非合法金融的规范化问题。三是打造存款保险规范，有 助于增强非合法金融机构的信用，对保证存款的来源尤为重要，从而可为农村经济主体提供 足够的资金支持。四是政府有关部门应该打造对非合法金融市场的测试系统，并将它纳入金 融业的整体监管体系，准时学会非合法金融的有关数据，测试剖析点的样本调查可以为拟定 宏观政策提供靠谱的数据信息支持。五是稳步推行农村利率市场化，允许农村非合法金融组 织的存贷款利率在国家规定的基准利率的肯定区间内自由浮动，或有助于发挥非合法金融的 灵活性。

（三）引导和规范非合法金融进步的配套手段：改变外部规范环境

为了引导和规范非合法金融，构建非合法金融规范，政府还须进一步健全其它配套手段，即 打造起有益于农村非合法金融进步的农村金融生态环境。主要手段包含：一是通盘考虑合法 金融与非合法金融的关系，重构一个角逐充分、勉励约束有效的农村金融市场体系，能够帮助 农村非合法金融的健康进步。二是增加法律规范空间。建议国家立法部门尽快拟定《非合法 金融法》，除去赋予非合法金融合法的法律地位外，还应从法律上重新界定非法吸收公众存 款、非法筹资和正常的民间筹资等定义的界限，增加非合法金融的活动空间。三是打造征信 规范，净化农村金融生态的信用环境，这是非合法金融机构减少信贷风险的要紧规范保障。