中图分类号：D035 文献标志码：A 文章编号：
1002-7408（2018）05-0004-08

随着着经济飞速发展和工业化、城市化水平的不断提升，公众对公共商品和公共服务的需要不断提升。“经济的连贯增长过程，事实上是其背后存在着的一个政府治理结构连贯变革过程的经济表达。”[1]鉴于现代基础设施在社会经济可持续进步中的要紧用途，与公众对公共服务日益多元化的需要，需要政府进一步转变职能，提高社会治理能力，激起市场活力和社会创造力，探索改变基础设施和公共服务供给的筹资、建造、运营、监管模式，以革新的方法和方法提高基础设施和公共服务供给及管理水平，为公众提供优质的公共商品和公共服务。

1、问题的提出

“十三五”规划指出：“加快进一步放宽基础设施、公用事业等范围的市场准入限制，采取特许经营、政府购买服务等政府和社会合作模式，鼓励社会资本参与投资建设运营。”[2]因此，政府与社会资本合作模式成为探索新型的基础设施和公共服务供给和管理模式的要紧选项。深化政府和社会资本合作，落实和健全促进民间投资的政策手段，“能够帮助积极扩大有效投资，引导资金更多投向补弱点、调结构、促革新、惠民生的范围。”[3]然而，运用政府和社会资本合作模式投资及运营基础设施和公用事业设施是一个复杂的过程，很多项目的推行并不尽如人意，甚至引起政府与社会资本之间的利益纠纷，影响了双方的互信，损害了政府的公信力，削弱了政府与社会资本合作模式的吸引力。到底是政府和社会资本合作模式本身存在问题，还是在项目的整个周期，政府部门和私营部门的互动机制出了问题？在此过程中，政府与社会资本合作模式内部透明度对项目的成功与否产生什么影响？

（一）研究综述

20世纪70年代末80年代初，新公共管理运动兴起，新的治理形式不断涌现，其目的是通过明晰政府、市场与社会之间的权力边界，达成三者之间的良性互动。为了更好地提供优质的公共商品和公共服务，满足公众日益多元化的需要，政府不断革新管理方法和方法，政府与社会资本合作（Public-Private Partnership， PPP）模式应运而生。所谓政府与社会资本合作，指公共部门和私营部门之间多元化的合伙人关系，其实质是打造政府与社会资本伙伴关系的规范安排，通过发挥公共部门和私营部门各自的禀赋优势，达成合作共赢，推进基础设施和公共服务的有效供给[4]。霍吉（Hodge）将它区别为五类型型：打造在一同生产和风险分担规范基础上的合伙人关系；作为公共政策互联网的合伙人?P系；公民社会和社区进步的合伙人关系；城市更新和市区经济进步的合伙人关系；基础设施长期协议合伙人关系，包含基础设施和公用事业建设项目[5]。作为公共部门与私营部门一同提供公共商品和公共服务的一种方法，政府与社会资本合作模式主要适用于投资规模大、需要长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务项目。

政府与社会资本合作模式之所以备受喜爱，是由于其在提高公共服务供给的水平和效率方面被寄予厚望。当私营部门负责提供公共服务时，对公众和外部利益有关者来讲，对私营部门的运作和绩效进行评估尤为重要。缘由在于，政府与社会资本合作模式意味着在公共部门和私营部门之间委托―代理关系的打造，因为公共部门和私营部门的利益或许会相背而行，因此，需要公开信息以确保委托人和代理人的利益维持一致。这意味着，政府和社会资本合作项目的透明度至关要紧。然而，在信息公开和效率提高之间存在巨大张力。因为透明度的缺失，政府与社会资本合作模式备受质疑。阿特舒勒和吕贝奥夫（Altshuler and Luberoff）从私营企业运营信息的可获得性角度进行了探讨，觉得政府与社会资本合作项目的透明度有限，并且，提供公共服务的私营部门公开的信息量不足、不准确，有些信息甚至自相矛盾、错误百出[6]。伊斯塔克（Estache）汇总了政府与社会资本合作项目透明度缺失是什么原因，觉得监管缺位、数据采集方法的不足、定量研究模型的缺失等，妨碍了政府对私营部门的绩效进行比较和评估[7]。胡德和希尔德（Hood and Heald）则觉得信息的可理解性是妨碍透明度的主要原因，“因为绩效评估不可以提供必要的信息，这致使‘有意义数据的缺失’。并且，即便有足够的规制和监管，政治家和政府官员也非常难理解那些高度复杂的规范安排。即使有相当金融专业常识的人，也非常难真的搞懂这类契约的内涵和意义，更何况那些外行的用户群体了。”[8]赫希和奥斯本（Hirsch and Osborne）倡导通过引入私营部门的技术方法，来提高政府与社会资本合作项目的透明度，他们觉得，诸如绩效评估和输出标准等工具方法，能为政治家和公众提供更多的项目推行信息，以便进行更好地决策，从而提高政府的合法性[9]。

所谓透明度，即“事情的公开程度”[10]。在新公共管理语境下，透明度主要关注政策的输出层面，但透明度并不只限于政策输出层面，它还涉及私营部门向公众和媒体公开其内部信息的程度[8]。这类信息包含决策过程、程序和绩效。外部透明度能推进公共责任、降低腐败与增进政府合法性等目的的达成[11]。也就是说，一定量的外部透明度是必要的，它能够帮助某种责任机制的打造，以达成外部监督[12]。然而，为了达成外部透明度，内部透明度必不可少。所谓内部透明度，指的是公共服务购买者信息的可获得性，这类信息包含私营部门的技术和财务情况，与所提供的公共服务的预期水平[13]。信息的可获得性不只表示可以得到充分的信息，还意味着信息可以被正确理解。因此，只有当信息是“可见的”，而且可以被准确理解时，信息才是透明的。为了提升内部透明度，公共部门应该通过契约和输出标准，向私营部门明确地表达它们的预期。同时，通过绩效监督和信息共享，私营部门应该向公共部门提供明晰的绩效。 在政府与社会资本合作模式中，内部透明度贯穿于项目的整个周期。尽管在内部透明度缺失的状况下，通过向新闻界泄露信息，或在重压集团的强迫下披露信息，也能达成一定量的外部透明度，但，因为内部透明度能够帮助公共部门对私营部门在达成公共利益方面是不是尽责进行评估，因此，它可以影响合作项目顺利进行与否，假如内部透明度紧急缺失，或许会致使项目的失败。

（二）剖析框架

以上文献对政府与社会资本合作模式缺少透明度进行了探讨，但没充分考虑透明度的不相同种类型。并且，这类研究大多描述政府与社会资本合作模式透明度程度大小，而对其缺失是什么原因探讨不足。因此，构建一个全方位剖析框架，能够帮助更好地展示和理解有关政府与社会资本合作模式透明度问题。

透明度可以多种形式出现，剖析框架借用系统剖析办法，将透明度分为三个具体种类，即输入透明度、过程透明度和输出透明度，并对每类型型的透明度从规范、策略、认知三个维度进行解析。三类型型的区别能够帮助降低透明度研究的复杂性，以便动态地描述每类型型的透明度，而三种剖析维度可以深入地讲解每类型型透明度的内部复杂性。

1.输入透明度。输入透明度涉及到决策拟定和决策信息的公开程度，它为公民提供了影响其生活的有关决策的有关信息，使公民可以知道“那些寻求改变者、决策者和遭到该政策影响的大家之间是怎么样互动的”[14]。因此，民主决策的透明度一直是问责的基石，它可以检验这类决策是不是符合规范规范和公共利益。检验透明度的办法需要具备可操作性，公众对预算和财政支出信息尤为关注，公开某一政策的预算信息是提升透明度的方法之一[15]。

2.过程透明度。过程透明度是指在政府与社会资本合作项目的推行过程中，政府部门所公开信息的程度。过程透明度可以揭示项目将怎么样推行、使用什么手段来解决问题，与项目对公民和其他利益有关者有哪些影响等。很多政府机构会在其门户网站上展示它们的政策规划，包含诸如环境污染、交通拥堵等问题的解决建议和手段。

3.输出透明度。输出透明度与向外部利益有关者公布绩效评估的数据密切有关。新公共管理改革看重政策结果，日益强调政策结果的透明度，“愈加大的透明度和政策的持续性将提升公共部门的绩效，确保公共部门对决策者负责，并最后向公众负责。”[16]输出透明度蕴含的看法是，公共组织需要获得私营部门提供公共服务的绩效评估结果，以便向公众或其他利益有关者公开。通过加大外部审察，可以促进私营部门合作者更好地提升公共服务供给的绩效。

输入透明度、过程透明度和输出透明度的区别简化了透明度在日常的复杂性。为了充分理解透明度的复杂性，从规范、策略、认知三个视角对其进行剖析。

1.规范视角。规范是“一系列被拟定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范”[17]，组织所处规范环境的近况和规则对政府与社会资本合作模式的透明度产生影响，并为其设定标准。并且，这类标准在与透明度的互动过程中，会因透明度的高低而变化。

2.策略视角。“策略是指管理及运用所有资源去达到整体目的的活动，是由管理者有意识地选择政策、进步能力和讲解环境，以便将组织活动聚焦于达成组织预期的目的。”[18]在政府与社会资本合作项目中，有关参与者政治和策略的考量会干扰透明度的高低，同时，透明度也影响参与者之间的互动，有益于一方信息的披露或许会强化这个群体的合法性和权力。

3.认知视角。认知是指通过形成定义、知觉、判断或想象等心理活动来获得常识的过程，认知的过程就是个体对信息进行加工的过程。梅耶尔（Meijer）从认知的视角区别了透明度的特点，如组织能力，对信息不确定性的认知，信息框架等[19]。假如有关参与者对信息内涵的认知存在分歧，那样对信息处置的高度不确定性会干扰透明度的高低。

在政府与社会资本合作模式中，透明度对于项目成功与否发挥着要紧有哪些用途。表一对三类型型的透明度进行了总结。

2、案例选择与研究办法

本研究使用多案例研究办法（n=3），通过案例的比较来印证单个案例的研究结果是不是具备常见性，能否进行复制。鉴于透明度在项目的不同阶段有所不同，因此，对政府与社会资本合作模式透明度的研究，涵盖项目的筹备、推行和运营阶段。所选择的三个案例既包含基础设施项目，也包含公用事业项目，代表了地方政府与社会资本合作的主要种类。

第一个案例是公路项目。
2009年12月，政府与私营部门合作者签订了25年的合作合同，私营部门负责道路的设计、筹资、建设、维护和运营。合同涵盖道路设计和施工、道路维护、防撞护栏、马路边界、树木、园林、照明和高架桥的建设等。

第二个项目是一所健康养老中心。它是中高档养老示范性项目，拥有公寓楼、护理楼、活动中心各一座，可提供床位300个。
2010年4月，政府与私营部门签订为期30年的合同，私营部门负责建设和运营养老中心，提供基础设施、保持内部安全，并为入住老人提供生活用品和食物。

第三个案例是一个污水处置项目。
2008年8月，政府与私营企业签订了为期25年的特许经营合同，私营企业负责项目的筹资、建设、运营和维护。在特许经营期限内提供污水处置服务，获得污水?理服务费。在特许经营期限届满后，将项目设施免费移交政府或政府指定的接收单位。

这类案例都具备相同的国内背景，更容易对其进行比较。共计有120人同意访谈，所有受访者都过去或正在直接参与项目的某个时段，既包含公共服务购买方代表、私营部门合作方代表，也包含律师、技术专家等外部人士。访谈具备半结构化面议的特点，设计的问题从受访者的背景入手，譬如在项目中发挥有哪些用途和功能，然后，深入访谈项目不同时期透明度的状况。访谈结束后，对访谈数据进行编码分类，包含规范输入、规范过程和规范输出；策略输入、策略过程和策略输出；认知输入、认知过程和认知输出。研究从“案例内部剖析”开始，对每一个案例单独进行剖析，以便进行比较[20]。 3、调查结果

除去明确指出引用的数据具备特殊性外，调查结果所引用的数据都具备较强的常见意义。

（一）输入透明度

输入透明度涉及到项目财务和服务水平指标信息的明确度和准确性。在私营部门建设项目和出货公共服务之前，就需要确立这类指标。对输入透明度的剖析可从规范、策略和认知三个层面进行。

1.规范视角：与规范环境有关的责任程度。政府与社会资本合作模式多样，既包含建设――运营――移交（BOT）模式、建设――拥有――运营――移交（BOOTs）模式，也包含建设――拥有――运营（BOOs）、设计――筹资――建设――运营（DFBOs）模式、建设――移交――运营（BTOs）等模式[21]。与传统政府采购项目相比，在政府与社会资本合作项目的筹备阶段，公共部门有责任拟定明确的财务和服务水平的规范。在拟定这类标准的时候，公共部门需要尽量考虑周详，对于最微小的事情，也需要参照服务指标来进行衡量。设置项目财务和服务水平指标，不只可以深入检视已达成的协议，而且可以更彻底地深思公共部门和私营部门所犯的错误。因为指标明确，任何错误都会一目了然，可以提高输入透明度。促进输入透明度的第二个规范特点来自于项目的长期性和综合性，它迫使公共部门在项目整个周期都需要精心筹备，对项目的策略方向、出货服务的最后期限、服务水平高低、支出本钱等每个方面做出明确规定。因此，政府与社会资本合作模式的规范特点，如服务标准的提前筹备、长期性和综合性的服务标准，能?蛟銮渴淙胪该鞫取?

2.策略视角：项目财务与服务水平标准引发的争议程度。在政府与社会资本合作项目的不同阶段，其财务和服务标准引发的争议程度有所不同。在项目的筹备阶段，因为公共服务的采购者与私营部门承包商进行谈判后，会以合同的方法签订正式协议，因此，正式协议促进了输入透明度。然而，一旦协议进入推行和运营阶段，就会引发日趋激烈的争议。在运营阶段，私营部门会根据协议的约定来提供公共服务，但因为对这类服务标准解析的空间较大，使得私营部门和公共部门对服务标准的理解并不同，从而引发争论。负责健康养老中心项目的一位官员觉得：尽管在合同中规定，私营部门提供的食物要符合民族传统，但私营企业出于减少本钱的考虑，没为不同少数民族的入住老人提供不一样的食物。并坚持觉得，合同中只不过规定需要提供清真食品，但其他的并没明确的具体需要。如此，因为财务和服务水平标准的模糊性，与双方对服务水平指标的理解不同，影响到策略透明度。

3.认知视角：项目财务和服务水平标准的不确定性程度。在项目完成和运营之前，合同约定的责任能够帮助促进透明度。但，合同到期后，这类约定的责任会与项目离别，信息的密集度和复杂性致使项目财务和服务水平标准的不确定性。一位受访者觉得，尽管合同上充斥着美好图景，但当真的推行时，并不可以完全真的做到约定的所有。并且，推行方法也总是和先前的约定相去甚远。在政府与社会资本合作项目的推行和运营阶段，准确进行财务核算的程度也在降低。虽然长期财务规划为透明度提供了25年的期限，但并不可以保证这类财务核算的可持续性和精准性。一位受访者对此的讲解是：变量和不确定太多是一个非常大的难点。很多聪明的人对这类核算进行监督，但我的经验是，他们的核算在很多项目中是完全错误的，特别涉及到技术层面时。假如你在政府与社会资本合作项目中犯了错误，你将会承担25年的后果。

因此，尽管规范规定需要可以获得充分的信息，但鉴于信息的密集性和复杂性，与财务影响的不可预测性，致使信息的可获得性本身并不可以提供透明度。表二对输入透明度的调查结果进行了总结。

（二）过程透明度

过程透明度涉及到绩效和支出监管信息的可获得性和准确性。同样，可从规范、策略、认知层面对过程透明度进行剖析。

1.规范视角：绩效和支出监管的规范环境需要。在政府与社会资本合作项目推行和运营过程中，私营企业有责任对其自己绩效进行监控，并与公共部门共享绩效监控报告。除去私营企业自我监控以外，如有必要，公共部门也可以主动对私营企业的绩效进行监控。在三个案例中，公共部门都负有对私营企业的绩效进行监管的责任，这种监管权在传统采购项目中并不多见。一位公共部门的受访者觉得：在政府与社会资本合作项目中，绩效报告愈加透明，大家可以获得更多的信息。而在传统采购项目中，大家甚至没正式的绩效监管机制。

与传统项目相比，政府与社会资本合作项目具备长期性和综合性特点，需要认真记录合同修订和成本支出，这种做法促进了过程透明度。因为公共部门向私营企业购买的服务在合同中都有明确的规定，因此，提供初始合同中没约定的服务和商品需要登记在案。这样的情况在过去仅需一个口头协议已经足够，但在政府与社会资本合作项目中，因为受合同条约的约束，需要重视严格根据程序办事，这意味着过程透明度的提高。一位私营企业受访者指出：假如需要大家提供额外服务，需要以合同方法注明，并且需要说明它的花费。这种额外服务和有关支出的登记规范不只提升了透明度，而且催生了合同变更本钱的财务意识。因此，与传统采购项目相比，政府与社会资本合作模式的规范特点，如绩效监控、项目的长期性和综合性，能够帮助提高过程的透明度。

2.策略视角：有关绩效和支出监管的冲突程度。尽管私营企业的绩效遭到监控，并且监控报告要与公共部门共享，但这并不可以保证监控活动的有效性和监控报告的准确性。在上述三个案例中，除去污水处置项目，其他案例表明，公共部门和私营企业就绩效监控和绩效报告的可信度存在分歧。一位合同管理经理指出：合同上约定的所有都是完美的，但没办法讲解用同样的衡量指标却得到不一样的结果。当大家发现第三方的评估报告和私营企业的绩效报告存在不同时，私营企业的反应是：第三方不知道项目运作的真实状况，所以第三方的报告没任何意义。

在所有案例中，尽管私营企业和公共部门一块构建了绩效监控机制，但因为监控过程存在困难，加之对监控机制的看重程度不够，使得监控机制没办法提供预期的过程透明度水平。在监管的准确性方面，案例之间存在较大的差异。在污水处置和公路项目推行的整个阶段，公共部门对私营企业提供的绩效报告比较认可，尤其是在污水处置案例中，为了满足公共部门的需要，打造靠谱的信誉，私营企业提供尽量多透明度的意愿很强烈。相反，在健康养老中心案例中，公共部门的认可度就较低一些，一位合同管理经理觉得：私营企业对绩效监控兴趣不高。他们本应自我管理，发现存在的问题并予以解决，但事实上，有时需要大家告诉他们问题所在，这说明他们并没真的理解合同的规定。 透明度的差异来自于政府与社会资本合作项目的性质不同。公路项目和污水处置项目是基础设施项目，对于所提供的商品水平，公共部门和私营企业用同一套公认的定量评估指标。相比之下，健康养老中心是公用事业服务项目，其评估标准总是是定性的，这使得公共部门和私营企业对标准的解析出现分歧。

3.认知视角：有关绩效和支出监管的不确定性程度。?募ㄐ?信息记录和共享的意义上讲，绩效监管报告促进了透明度。但，因为公共部门并不一直可以理解、交流和维护这类信息，因此，可以获得信息本身并不可以自动产生透明度，反而会致使不确定性。一位合同管理经理觉得：私营企业的绩效报告就像一本厚书，但，就其提供信息的有效性来讲，我觉得是信息过量。同样，公共部门也并不一直可以确定私营企业是不是根据初始价格来核算本钱。一位合同管理经理指出：大家对私营企业怎么样核算他们额外工作的附加本钱存有疑惑，即使细心检查他们的核算报告，也不可以确定他们是怎么样进行价格的。

对于公共服务的购买者来讲，支出本钱的不确定性使其非常难确定政府与社会资本合作模式是不是节省了公共开支。与输入透明度类似，规范需要促进了过程透明度，但其本身并不可以产生认知层面的透明度，缘由是公共部门在理解有关信息时，缺少有关的常识和经验。表三对过程透明度的调查结果进行了总结。

（三）输出透明度

输出透明度涉及到输出标准的明确性和准确性。这里从规范、策略、认知三个层面构建输出透明度的剖析框架。

1.规范视角：与规范环境有关的责任程度。在政府与社会资本合作项目中，输出标准用来指明预期商品的水平。与传统采购重视投入相比，政府与社会资本合作模式更重视产出。从投入到产出的转变可以提供足够的透明度，以便使得私营企业所提供的商品符合公共采购者的预期。但一位合同管理经理指出：在项目25年的整个周期里，不可能记录所有发生的事情。输出标准的透明度与输入标准的透明度是不一样的，透明度不可以预测以后发生的事情。大家尝试考虑将来的情形，但将来一直不可预期。总之，受访者表示，公众期望私营企业愈加看重输出标准的透明度，但因为政府与社会资本合作项目具备长期运营的特征，因此，伴随规范环境的变化，非常难预测责任和期望做出何种改变。至于输出标准的模糊性，在基础设施项目和公用事业服务项目之间存在较大差异。在废水处置案例中，运营阶段的技术特点主如果净化少量的水，其水平可以用定量的输出标准进行衡量，引发的争议较小。相反，对健康养老中心这种运行复杂、用户依靠性强的项目，输出标准总是很难量化，使得公共部门和私营企业对输出标准的解析存在较大偏差。总之，输出透明度在不一样的案例中差异较大。在基础设施案例中，界定输出标准相对容易，其缘由在于规范环境对什么是“好的公路”或“安全的水”拟定了明确的指标，安全法规和科学标准很了解。因此，受访者觉得存在高度的透明度。而在公用事业服务案例中，规范环境的需要是模糊的，并且主观性更强，这致使受访者觉得输出透明度较低。

2.策略视角：输出标准的冲突程度。尽管输出标准能为预期商品的水平提供指南，但，这类输出标准常常被以不一样的方法进行解析，成为公共部门和私营企业冲突的导火索。正如一位合同经理所讲解的：“那些输出标准很宽泛，你对其可以有完全不一样的解析。”其结果致使公共部门对私营企业的讲解并不认可。总的来讲，设定的规范是过多还是过少，非常难找到理想的平衡点。正如健康养老中心的一位合同管理经理所说：譬如说个人卫生用品，假如你想要他们给你提供一个牙刷和一块肥皂，但你没说你也需要毛巾，那样就将得不到毛巾。因此，最好是申请洗涤用品，由于洗涤用品并不是特指某种具体物品。对此大家进行旷日持久的讨论，但结果常常无果而返。这意味着公共部门会粗线条地拟定输出标准，有时刻意维持标准的模糊性，以便在以后避免潜在责任。私营企业也是这样，在项目筹备阶段，它们在价格合同中刻意防止太具体，以使公共部门没办法得到私营企业的具体承诺。

3.认知视角：输出标准的不确定程度。公共部门采购方在合同中注明所需商品的规格和需要，从这个意义上讲，输出标准促进了透明度。然而，受常识和技术的限制，公共部门并没拟定输出标准的经验，这不只不利于透明度的提高，而且还或许会致使输出标准的模糊性和商品的不确定性。正如一位受访者所指出的：尽管输出标准并不完美，但它毕竟是一个好的开端，输出标准的健全就是一个不断试错的过程。输出标准包含技术需要的定量指标，如窗户的厚度和食物中糖和盐的含量。然而，输出标准还包含更多的模糊规范。商品的规范越模糊，所提供商品的不确定性就越强。一位受访者争辩说：对于每一扇窗户，都有一系列的具体指标。这是一种规范，但在实践中根本就没办法达成。好似输入透明度和过程透明度，因为公共服务购买者缺少拟定输出标准的经验，与不可防止的对输出标准多元化的解析，使得规范需要并不可以致使认知水平的透明度。表四对输出透明度的调查结果进行了总结。

4、结论

通过对政府与社会资本合作项目透明度的研究可以发现，伴随项目的深入和复杂性的增加，有关透明度的问题愈加要紧。在项目的筹备阶段，输入透明度的达成相对很容易。伴随项目进入运营阶段，输入透明度的重要程度变弱，输出透明度用途凸显，成为知道私营企营业额效的要紧方法。

输出透明度是不是成为一个问题，取决于项目所处的规范环境，与所提供商品或服务的复杂性。跨案例调分数查询析表明，在公共基础设施和公用事业服务项目中，透明度存在明显不同。与公路与废水处置项目的公共服务购买者相比，健康养老中心项目的公共服务购买者所历程的透明度更低。其缘由在于，借助政府与社会资本合作模式推行基础设施项目时，监管机构一般能用定量的监控指标。另外，与常常用定性衡量指标的公用事业服务项目相比，基础设施项目指标的技术性和非角逐性特点，使其可以更容易理解。然而，当商品依靠于相当主观的指标，如客户体验，则非常难判断其绩效的有效性。因此，拟定一套为各方所同意的评估指标尤为重要。 通过从规范、策略和认知三个视角对透明度进行剖析，可以看出主要在规范和认知层面会出现透明度的问题。明确的输出标准可以促进输出透明度，但，在政府与社会资本合作项目中，却常常缺少到底什么是“输出”的共识，尤其是项目的规范环境没明晰的衡量标按时，这致使对信息的理解、处置不当。因此，输出信息的可理解性较低影响到透明度[22]。从认知视角来看，信息可理解性的缺失在输入、过程和输出透明度层面都引发争议。从认知和策略视角察看到的透明度缺失，与项目所处的规范环境密切有关。因此，构建没争议的、可理解的规范标准可以促进输出透明度。从认知的视角来看，私营企业用明确的、可衡量的规范，意味着服务的购买者可以理解和解析信息；从策略视角来看，可以消除策略操控的空间。

有学者觉得，在政府与社会资本合作模式中，各方合作的透明度是一个非常大的问题[23]。而调查结果表明，从某种意义上讲，是项目财务结构的复杂性妨碍了透明度，在合同协议中它们本应通俗易懂，但在日常却晦涩难懂。对基础设施项目和公共服务项目的比较发现，从一定量上讲，信息缺失或信息的不准确减少了输出透明度。公用事业服务项目的复杂性、规范环境不确定性引发的内部冲突，与对什么是“正确”的输出透明度存在的认知差异等原因，减少了项目的透明度。但在基础设施项目中，因为在肯定的规范环境中构建了明确的输出标准，使得输出透明度较高。其次，过于关注输出透明度会致使合作双方意料之外的策略行为[24]。一旦确立了输出标准，私营企业将会坚持照章办事，而忽略输入和过程方面透明度。事实上，一些输入透明度的指标好像被有意忽视了。譬如，受?L者从未提及决策的透明度，而决策透明度是评估怎么样进行决策和怎么样平衡各种利益关系的要紧方法[25]。从长远来看，它或许会减少输入透明度。

假如政府与社会资本合作模式缺少透明度，公共部门和私营企业应负有同样的责任。负责管理项目的公共服务购买者应该意识到，当涉及到透明度的时候，因为输出标准常常含糊不清，更多的监管并没带来准确的信息，使得政府与社会资本合作模式有其局限性。因此，要想在项目不同阶段都提高透明度，需要公共部门发挥愈加积极和要紧有哪些用途。