内容提要：在各种原因的影响下，现行乡镇政权的运行机制已陷入困境，各种针对乡镇体制改革的策略在理论界被纷纷提出,其中以“强化乡镇体制”、“县政乡派”、“乡镇自治”三种为主要代表看法。本文通过对乡镇现存弊病评析、三种主要改革看法的比较剖析，试图论证“乡镇有限自治”是最好的改革路径，并从法律分权制、乡镇长直选和民主合作制等方面对乡镇有限自治模式予以规范设计。通过新的规范构建，期望能为乡镇摆脱目前困境，推进基层民主法制建设，打造和谐适当的基层政权体制发挥用途。

关键字：弊病 改革策略 有限自治 法律分权 直选 民主合作制

自建国以来，国内的农村基层政权的设置历经多次变化，在1954年9月通过的国内第一部宪法中，规定了中国农村的基层政权为乡、民族乡、镇。从此，乡镇政权作为农村基层政权的建制正式确立。但不久后因为实行人民公社规范，再加之文革十年动乱,因此在1958年未来的20多年间乡镇政权体制一度被取消，由“政社合一”的人民公社体制所代替。历史轮回，1982年所修订的宪法又重新确立乡镇作为中国农村基层政权的地位。自上世纪80年代到今天,伴随国内由计划经济向市场经济体制的转变与农村民主法制的进步，乡镇政权组织弊病不断暴露出来，到了现在，已紧急妨碍了农村社会经济的进步和国内基层民主法制的进程，亟需改进。

一，目前乡镇政权的弊病及评析：
目前乡镇政权的弊病归结起来，可以说有内外两大方面：
（一）内部结构存在弊病：
第一，党政不分，权力结构不合理。目前多数乡镇政权的权力结构是一种党一元化领导、乡镇长负责制有名无实、乡镇人大职能紧急虚化的以党代政、不适当的基层政权体制。
第二，乡镇机构臃肿，人浮于事，财政赤字紧急。现在全国大部份乡镇基本是“吃饭型财政”甚至“要饭型财政”，负债现象常见①。相应的乱摊派、乱收费现象时有发生。
再者，乡镇领导唯上不唯民。在现行干部体制下，乡镇领导干部的任免事实上均为上级所决定，如何迎合上级、做出政绩就当然是乡镇领导的优先考虑的问题，因此也就不难理解在大部分地方出现“政绩工程”、“形象工程”，甚至“欺上瞒下”“虚报数字”，“上有政策，下有对策”等现象了。由此导致干群关系紧张、国家的威信受损、乡镇政权存在潜在危机。
（二）外部关系不协调：
这第一表目前乡村关系紧张。自国内农村实行村民自治规范后,乡镇政府与村委会不再是领导与被领导、服从与被服从的关系,而是指导与被指导、帮助与被帮助的关系。但乡镇政府为了确保国家治理任务的落实,常见仍然通过干涉村委会职权范围的事务，达成对村庄的行政主控来予以达成。因此，两者关系常见比较紧张，村委会主任被乡政府罢免的现象时有发生，这紧急妨碍了村民自治规范的进步，制约了村民自治权的成长。
第二，县乡关系不畅、“条块分割”紧急。因为县乡两级政权的设立是根据“县政权建设取实,乡政权建设取虚”,因而使乡镇总是没办法履行一级政权的职能,而县政府为了履行其地区范围内的综合管理职能,则打造起我们的垂直控制系统,在乡镇设置了不少派出机构,肢解了乡镇政府的职能,导致了县乡之间的矛盾和摩擦。
乡镇政权上述问题的产生主要有两大缘由，一是目前的乡镇政治组织规范是在计划经济年代和高度集权的体制下形成的，在当时强调的是行政干涉至上，因此形成了机构庞大、无所不可以的政府。而在市场经济已基本打造、民主法制建设飞速进步的今天，原有体制已不可以适应形势进步的需要。在现阶段，要确保市场经济的有效运行、社会的良性进步，适应民主法制化时尚，需要的是服务性的弱政府结构，亦即强调政府职能和角色的转变，应该变微观管理为宏观管理，变管理者转为服务者。二是重压型体制①有哪些用途。乡镇政权是国内农村的基层政权,在国家政权体系中居于基础和末梢地位。国家在农村的各项方针、计划和任务，都要由乡镇政府加以贯彻落实。但乡镇政府本身拥有些公共权力非常小,学会的公共资源也极少，在重压型体制下,乡镇为了完成上级指派的超出其本身能力范围的任务,就只好通过各种方法向上要权,向下要钱,甚至瞒上欺下，这可以说是国家行政权力对乡村社会事务介入过深的势必结果②。

二，乡镇体制改革的主要策略及评析
（一）针对上述乡镇政权的现存问题，理论界提出了以下三种主要的改革策略：
（1）强化乡镇体制。看法是要在保持现在乡镇政府作为国家基层政权单位的首要条件下，整理乡镇现有些“七站八所”，包含将现有些县派驻机构等变成乡镇政府的职能部门，使乡镇政府真的成为一级实体政府。
其依据主如果：在当前情况下，乡镇政府是国家达成对广大农村控制与统治的要紧基层政权，承担很多的任务，在国家治理结构中其用途十分要紧。另外，乡镇政府拥有了独立的财权，就能防止乱收费现象，并且有更多的精力去组织进步当地经济。
（2）改乡政府为县级政府的派出机构，即改乡政府为乡公所。乡公所不是一级政权,也没独立的财政权,而是县级政府为解决行政事务而在乡镇一级设置的派出机构。其主要职能一是完成政府任务，二是指导村民自治活动。
持这种看法的学者觉得产生乡镇政权面临困境的重要原因是乡镇政府的权、责、能不同。与其他层级的政府相比,乡级政府在治理结构上突出表现为权小、责大、能弱③。
（3）乡镇自治。乡镇自治就是使乡镇和村两级都成为名副其实的地方自治体,它们两者成为平等的主体。与之有关,实行乡村民众对乡官和村官的直接选举。
倡导乡镇自治的学者觉得，现在的乡镇政权基层政权事实上成为了国家吸取农村资源的工具。实行乡村自治,降低了国家权力与农民利益的冲突，让农民从根本上摆脱重压型体制的困境,如此可以理顺乡镇与国家，与与村委会及村民之间的关系。同时乡镇自治也是将来民主政治进步的方向。
（二）对上述策略的评析
强化乡镇体制的看法，将乡镇作为一级完备的实体政权，它将带来愈加紧急的机构和职员的膨胀，施政本钱将更高。有学者从历史的角度觉得,在国家主义极度扩张和政治无所不可以的前改革时期，乡镇尚且没建成一级完备的政权组织,在如今更不可能，而且会打破国家与乡村社会在乡镇层次上已有些均衡格局④。
对于第二种看法，笔者觉得“乡派”的改革方法将使得乡镇基层的行政化程度与对乡村社会的控制亦将更甚于今，这将加剧国家与农村社会的冲突。同时，此种看法片面强调“治民”而忽略“民治”和“民富”,治标不治本,忽略城乡社会的紧急分化①。
乡镇自治的看法，虽然吻合了民主政治的进步方向，但笔者觉得此种改革方法改革程度大、涉及面广，带来的波动过大，无异于一次农村社会革命，不利“稳定压倒所有”的现行政治需要。而且现在农民文化程度及自治意识不高，尚且缺少完全自治的土壤。因此此种看法操之过急，不太现实。

3、笔者对乡镇改革的路径选择
通过对上述三种看法评析可知，三者多少均存在不尽人意之处。在参考黄宗智提出的国家与社会间的“第三范围”的剖析范式②，借鉴西方地方自治规范与结合目前中国具体国情的基础上，笔者觉得目前乡镇改革应该采取“乡镇有限自治”的模式进行。
何谓“乡镇有限自治”，就是在不改变乡镇政权作为农村基层政权组织的现有些宪政体制下,推进基层政治民主进程，使用法律分权制厘清国家与地方的各自的权职范围，使得乡镇政权对本辖区享有相对独立的决策权、人事权和财权;同时通过乡镇人大权威的确立、乡镇长直选、党委领导规范化三者结合重置乡镇权力结构；另外，使用民主合作制理顺乡镇与上级政府、村级组织及民众的关系。
乡镇有限自治的关键字在于“自治”，从字义上理解，自治就是自己处置我们的事务，而毋庸别人过问与管理。在学理上，有学者如此概念地方自治：国家特定地区的人民,因为国家授权或依据国家法令,在国家监督下自行组织法人团体,用地方的人力财力物力自行处置我们的事务的政治规范③。可以说地方自治的核心即在于地方对于人事权、事权和财权的学会。乡镇有限自治就是在合乎法律规定的情形下由乡镇 有限度地学会 当地的人、财、事权。
在这里有必要对乡镇“有限自治”与“完全自治”进行区别，这两者的性质完全不同。前者是在不改变现有宪政模式和政权组织规范的首要条件下，增强乡镇的自主性，改变它完全倚赖于上一级政权的情况，使之真的成为乡镇有效治理的主体；后者则是取消乡镇的国家政权的属性，将它变成完全的社会自治组织。

4、规范设计
（一）法律分权制
要推行乡镇的有限自治规范，第一就需要从法律上确立乡镇政权的相对独立的法律地位，不然则又难免又陷入控制依靠关系，因此需要在法律上赋予乡镇的相对独立的法律地位。接着的一个要紧问题就是需要解决乡镇政府与上级政府之间的权力划分问题，只有明确了国家与乡镇各自的事权、财权，才能在实质上推行有限自治规范。然而，权力划分的规范是什么？怎么样确保双方均能自觉遵守，尤其是上级政府不违规？还有怎么样达成权利救济？
笔者觉得有学者所倡导的法律分权制④是解决上述问题的最好渠道，法律分权制在乡镇一级的应用即是通过拟定法律把乡镇的公共事务分成三类，一类是国家专有事务，如税收、征兵、计划生育等，由国家实行；第二类是乡镇地方专有事务，涉及地方自己进步的问题交由乡镇自己处置；第三类是国家与乡镇地方共有事务。假如乡镇政府与上级政府因权力行使发生争议，可以通过行政诉讼程序由法院裁决。当然，在分权制推行之初，对国家的权力范围的规定应比较宽泛，如第三类事务可规定由国家所有，同时压缩乡镇专有事务的范围。
（二）乡镇人大的改革
乡镇人大作为乡镇国家权力机关也是民意机构，确立乡镇人大作为当地决策的实体议决中心，是推行乡镇有限自治的重点环节。从现在的状况来看，虽然国内《地方组织法》第四条规定“地方各级人民代表大会是地方的国家权力机关”，但事实上乡镇人大的职能紧急虚化，几成摆设。因此需要规范党与人大的关系，切实提升人大权威，使得乡镇人大成为乡镇的政治中心舞台。
（三）乡镇长直选
人事权是达成自治的核心之一，因此乡镇长直接选举是实行乡镇有限自治规范的要紧环节。同时它对于调动广大群众的民主参与热情，推进国内的民主政治进程将起要紧用途。现在实行的政务公开、村委会的“海选”、干部规范改革与公民权利意识的提升都为乡镇长直选创造了较为充足的条件。同时近年来在四川、广东等省的部分乡镇，在不同程度上进行了乡镇长选举方法的改革，为乡镇长直选积累了不少经验，提供了借鉴的意义。
笔者觉得，乡镇有限自治规范下的乡镇长选举可以揉合直接选举与间接选举，即正式候选人由本辖区所有选民直接选举产生，而正式选举则在乡镇人大举行，由人大代表投票产生。如此既可保证乡镇长受人民的监督，增强选举的民主性与透明性；而且乡镇长最后由乡镇人大选举产生又遵循了国内《地方组织法》第九条第七款的规定，同时也确保了乡镇长及政府对人大负责。
（四）党委的民主化改革及领导方法的转变
因为中共作为执政党的特殊地位，党委在乡镇有限自治规范的实质推行上，起了相当大有哪些用途。为保证新规范的推行，需要扭转目前乡镇党政不分、以党代政的格局，推进党内民主化和法制化。党的十五大确立了依法治国的策略，十六大又确立了国内推进政治体制改革,促进民主政治建设,需要把“坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一块儿”的根本方针，这样来看党中央明确的要将党的活动切实纳入法治的轨道，尊重法律和倚靠法律，以更好的加大和改变党的领导。
笔者觉得在目前可以通过实行乡镇党委书记在党员中的直选，推进党内的民主与党委领导方法的转变①，推进执政党法法制化以达成改革目的。同时在条件成熟时，可以拟定《党政关系法》进一步规范党的领导。
（五）民主合作制②
本文所提的民主合作制是构建在乡镇有限自治规范之下，其核心内容包含民主听证规范和民主议事规范。此规范有益于理顺乡镇政权与县级政权、村级组织及民众关系。
第一，对于乡镇与县级政权的关系，上文在法律分权制已讲到，双方的职责范围由法律规定。但要达成国家和乡村社会的良性互动，两者仍应打造好的交流合作途径。非常重要的莫过于打造规范化的民主听证会，规定县级政权在作重大决策时与在行使分权制所规定的第三类事务（国家与乡镇地方共有事务）涉及到所辖乡镇的重大利益时，应该召开民主听证会听取乡镇政权的建议③。
第二，乡镇与村委会及民众的关系，现在浙江温岭市实行的“民主恳谈会” ①，是一个非常不错的借鉴模式，笔者觉得应规定：一是凡乡镇做出的有关本乡镇的重大事宜，如修路、建学校、建市场等重大事情均应召开民主听证会，听取民众建议，再提交乡镇人大表决；二是各村应实行村级民主议事机制，将本村的重大事情交由本村村民会议产生的民主议事会决定，此举或有利于落实村民自治规范，另外也有益于解决目前农村普便存在的“两委矛盾”。

5、乡镇有限自治的推行依据及意义：
（一）从历史的角度而言，古时候的乡村社会就存在行政与自治两种权力体系，乡镇组织一直都不是纯粹的官方机构或民间组织。从王安石变法至清代，在县以下实行以代表皇权的保甲规范为载体，以体现族权的宗族组织为基础，以拥有绅权的士绅为纽带而打造了乡村政治②。这种皇权与绅权结合的“亦官亦民”规范，笔者觉得拥有某些在国家权力有限干预下的自治的特点。因此实行乡镇有限自治具备某种历史的传承性。
（二）从现实的角度出发，乡镇的有限自治模式是在现有宪政模式下对现存乡镇政权运行规范所做的局部改良，对现有些政治法律体制冲击不大，因此阻力较小易于实行；同时现在已运行的村民自治规范也为乡镇有限自治的推行作了铺垫。
（三）乡镇有限自治模式是针对上述乡镇现有弊病而对症下药，可以有力解决不顺畅的政权组织结构，消除重压型体制、乡村关系不畅等弊病对乡村社会进步的妨碍。
（四）实行乡镇有限自治有益于提升农民的自治意识和法律意识，推进国内社会的民主政治建设进程和依法治国策略的推行；而且符合了现代乡村的进步方向，为最后向自治社会转变提供了基础。
（五）乡镇有限自治模式将是一个中央与地方分权的一个实验模式，它的推行为国内中央与地方关系问题的解决探索一个新的模式，推进地方分权的进步。

注解：
①“据专家估计：中国乡镇将近5万个，平均每一个乡镇负债400余万元，计2200亿元左右”，参见章青松：“两千亿债务困扰中国乡镇，财政危机埋下腐败伏笔”，《中国改革报》， 2001.6.19

①所谓“重压型体制”,指的是一级政治组织为了达成经济赶超,完成上级下达的各项指标而采取的数目化任务分解的管理方法和物质化的评价体系。为了完成经济赶超任务和各项指标,该级政治组织把这类任务和指标,层层量化分解,下派给下级组织和个人,责令其在规定的时间内完成。然后依据完成的状况进行政治和经济方面的奖惩。因为这类任务和指标中一些主要部分采取的评价方法是“一票否决”制,所以各级组织事实上是在这种评价体系的重压下运行的。引自荣敬本等著《新密市县乡两级人民代表大会规范运作机制的调查研究报告》载《经济社会体制比较》1997年第4期 83页。
②杨君：《乡镇政府的再造设想》载《中共四川委党校学报》2003年12月第4期
③徐勇：《县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换》载《江苏社会科学》，2002年第2期
④吴投资理财 ：《乡政新论》载《开放年代》，2002年第5期

①杨君：《乡镇政府的再造设想》载《中共四川委党校学报》2003年12月第4期
②参见吴投资理财在《乡政新论》中对黄宗智的“第三范围”的理解为：第三范围是国家与社会一同用途并且双方都参与其间的一个中间地带的特殊范围
③高秉雄,李广平：“论地方自治” 《山东科技大学学报》2003年6月 第5卷第2期
④所谓法律分权制，在形式上是通过法律来规定中央和地方的关系，明确地方的法律地位、事权和权限范围；在内容上要扩大地方的自主权，同时加大国家对地方的控制；在保障机制上要确立法院作为最后的保障机关。参见 应松年 薛刚凌 合著《行政组织法研究》第220--221页，法律出版社

①也即中共作为执政党要达成对乡镇的领导，应尊重人大的职能，不能直接做出任何决定和命令来达成其意志，而应通过在人大大表达会中的党员的先锋模范用途、通过政治思想工作，使党的各方面的政策和倡导上身为国家意志，由人大通过正式决议的方法达成。
②“民主合作制是一种地方政府对上负责和对下相结合的体制。基本特点是政府将遭到人民的民主监督，人民的事由人民自己来办，地方的事由各地人民来办，以达成政府和人民的合作及中央和地方的合作”。参见荣敬本等著《从重压型体制向民主合作体制的转变---县乡政治体制改革》中央编译出版社 第83页
③为了确保听证程序不走过场，需要使用方法律方法予以规范，同时确立案卷排他原则。所谓案卷排他性原则,是指行政机关的裁决只能以案卷作为依据,不可以在案卷以外,以当事人所未了解和未论证的事实作为依据。参见王名扬:《美国行政法》,中国法制出版社1995年版,493页。刚实行的《行政许可法》第48条第2款规定“行政机关应当依据听证笔录,作出行政许可决定”，这意味着国内在听证程序中确立了案卷排他性原则

① “民主恳谈会” 是由镇、村组织主持的,由广大群众或有关代表职员参加的,领导和群众之间的民主议事活动和交流交流活动。其实质是政府决策的公开听证会，官员和公民的平等对话会，也是不同利益群体之间的协调交流会。参见李锦鹏《打造民主恳谈和民主决策的新机制》载《浙江社会科学》2003年第1期
②于建嵘：《乡村自治：皇权、族权和绅权的联结---清末乡村社会政治特点的解释》载“中国选举与治理网”



〈参考资料〉
1应松年 薛刚凌 合著《行政组织法研究》----北京：法律出版社 2002.9
2蔡定剑 主编《中国选举情况的报告》---北京：法律出版社 2002.9
3 王名扬:《美国行政法》,中国法制出版社1995年版
4杨君 《乡镇政府的再造设想》引自《中共四川委党校学报》2003年12月第4期
5徐勇《县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换》，载《江苏社会科学》2002年第2期
6吴投资理财 《乡政新论》，载《开放年代》，2002年第5期
7张文山 《论自治权的法理基础》，载《西南民族学院.哲学社会科学版》 2002年7月
8徐勇 《变乡级政府为派出机构》载 《决策咨询》2003年第5期
9于建嵘：《岳村政治-----转型期中国乡村社会政 治结构的变迁》，商务印书馆 2001年
10荣敬本等著《从重压型体制向民主合作体制的转变---县乡政治体制改革中央编译出版社
11李锦鹏《打造民主恳谈和民主决策的新机制》载《浙江社会科学》200