《西北区域水资源配置、生态环境建设和可持续进步策略研究》是中国工程院向国务院提供的一个咨询项目，于2001年5月经国务院批准立项后启动。中国工程院组织了有关学科的35位院士、近300位院外专家和西北6省、自治区的130多位有关领导、专家参加，组成了项目综合组和9个课题组。一年多来，在各方面的支持下，组织很多职员进行了多层次的现场考察，在反复研讨的基础上，形成了项目综合报告。

1、西北区域的近况和问题

（一）自然环境格局
本项目研究范围包含新疆、青海、甘肃、宁夏、陕西和内蒙古6省、自治区范围内的内陆河流域（包含新疆的国际河流）和黄河流域，报告中统称为西北区域。
西北区域土地总面积345万平方公里，依据自然环境的不同，可划分为三大片：贺兰山以西的内陆干旱区（简称内陆干旱区）；贺兰山以东的半干旱草原区（简称半干旱草原区）；半干旱和半湿润区的黄河流域（简称黄河流域区）。

（二）社会经济的近况和问题
新中国成立以来，西北区域的社会经济有巨大进步，从大体上说，为全方位达成小康奠定了初步基础。目前主要存在着两个方面的问题：一是经济进步相对落后，二是部分区域生态环境恶化。

（三）水资源概况
1.多年平均水资源总量。西北区域水资源量多年平均为1635亿立方米，仅占全国总量的5.84%。
2.人均水资源量。2000年西北区域人均水资源占有量1781立方米，为全国当年人均水资源量的80.5%。其中：宁夏黄河流域217立方米，陕西渭河流域326立方米，青海湟水河流域618立方米，甘肃河西走廊的石羊河流域761立方米，均大大低于全区平均水平，成为紧急缺水的区域。
3.用水量和耗水量。2000年全区总用水量817亿立方米，其中农业用水占89.3%。扣除工农业和生活用水的回归水量后，2000年全区净耗水总量547亿立方米，耗水率（耗水量与用水量之比）为62.8%。
4.用水效率。虽然西北区域水资源紧缺，但却存在着人均用水量高、农田灌溉用水定额高、单位GDP用水量高的问题。农田平均每亩实灌定额671立方米，比全国平均高40%；万元GDP用水1736立方米，比全国平均高1.85倍。
5.水资源开发借助率（用水量与水资源总量之比）。现在全国水资源开发借助率平均为20%，西北区域为53.3%。其中甘肃的河西走廊各河、新疆的塔里木河和天山北坡各河都超越70%，有些甚至超越100%。

（四）生态环境的主要危机———土地荒漠化
西北区域的生态环境在长期历史演变中出现种种问题，如干旱缺水、河湖干涸、水土流失、植被退化等等。研究觉得，生态环境的主要危机综合表现为土地荒漠化。
1.土地荒漠化的界定。《第二次全国荒漠化监测》公布的数据表明，1999年全国荒漠化土地总面积为267.4万平方公里，其中在本项目研究范围的约218.3万平方公里。
研究觉得，为了有针对性地指导实质工作，应着重研究在现代气候条件下，因为人类不适当的经济活动，使原有耕地、草地、林地退化的状况。在西北区域，应主要研究在干旱化的气候背景条件下，因为水资源借助不合理和土地资源借助不合理两种缘由引起而又有条件治理的荒漠化土地，据此粗略估计，本区荒漠化土地总面积在60万平方公里左右。
2.因为水资源借助不合理引起的土地荒漠化。（1）在内陆干旱区，因为河流上中游用水过多，导致下游河湖干涸，荒漠扩大。（2）在沙漠边缘区域，因为超采地下水，植被枯萎，导致土地沙化。（3）在大中型灌区，因为灌溉不当，地下水位上升，导致土壤次生盐碱化。
3.因为土地资源借助不合理引起的土地荒漠化。（1）草原牧区因为紧急超载过牧，导致大面积退化甚至沙化。（2）在农牧交错区，因为滥垦、滥牧、滥樵、滥采，导致大面积土地退化甚至沙化。（3）在农区，因为不适当的种植结构和耕作规范，导致一些地方的土地退化甚至沙化。（4）在有的山区，因为滥伐滥垦，导致林地的退化。（5）在黄土高原区，因为边治理、边破坏，土壤侵蚀总面积仍有所增加。
4.土地荒漠化是沙尘暴加重的主要原因。沙尘暴是一种自然现象，从自然规律的角度看，沙尘暴是不可能被消灭的。但人类不适当的经济活动破坏了一些地方的地表覆盖，助长或促进了沙尘暴的发生和进步。
沙尘暴发生在干旱、半干旱区域。国内沙尘暴高发区的下垫面除地质历史形成的原因外，都是土地荒漠化的范围。因此，西北区域荒漠化土地的扩大是国内近年来沙尘暴强度增加的一个主要原因。要立足于全方位保护沙尘暴源地的生态环境，大力防治西北区域的土地荒漠化，不可以寄期望于一些局部性的应对手段。

（五）城镇工矿区的生态环境危机———水环境污染
据2002年资料，西北区域的污染状况可分为紧急污染、中度污染和尚未明显污染3类型型。紧急污染区域和中度污染区域相加，其人口已占总人口的79.1%，其中渭河流域已成为全国污染最紧急地区之一。内陆河流域没排污入海的出路，黄河流域的排污不但风险当地，而且威胁黄河中下游的水环境安全。

2、确立人与自然和谐共存的进步方针

（一）生态环境危机的深层次缘由
西北区域生态环境危机的深层次缘由是：人类占用了过多的自然资源。20世纪以来，人口从大约1400万增至接近1亿人。在相对落后的生产方法下，为了供养不断增长的人口，不能不依赖破坏性地掠夺自然资源（包含污染自然资源），从而导致生态环境的紧急破坏。

（二）人与自然和谐共存方针的现实可行性
生态环境的人口容量是相对的。在生产力提升、资源消耗逐步降低的条件下，人类对环境的适应能力得到提升，从而可以扩大环境的人口容量。西北区域的问题在于，在人口增加和经济规模增长的过程中，生产力水平没相应提升，生产方法仍限于传统、粗放的外延型，尤其是没抓住水资源这个制约原因，相应地提升用水效率。只须认真解决这个问题，人与自然和谐共存的进步方针在西北区域是现实可行的。

（三）人与自然和谐共存方针的主要内容
需要以水资源的可持续借助，支持社会经济的可持续进步。一要统筹全局，合理安排生态环境建设。二要坚决调整产业结构和转变经济增长方法，建设高效节水防污的经济与社会。三要在水资源可持续借助和保护生态环境的条件下，相应地合理配置水资源。同时，还需推行适合的人口政策，控制人口的过度增长。

3、合理安排生态环境建设

（一）生态环境演变的历史背景
西北区域的干旱化趋势和地理环境的格局，是在2000多万年前，因为青藏高原的逐步隆起而形成的。
在西北区域，人类大规模改造自然的活动开始于2000多年前。经过秦汉、隋唐和清代3个鼎盛时期，西北区域经济和文化得到长足的进步。但在“屯垦戍边”和“移民实边”的政策下，大力推进农耕文化，使贺兰山以东自然条件适合于牧业的草原、草地，进步成为今天农区、牧区和农牧交错区的格局。在气候自然波动的背景下，不适当的农垦破坏了草原、草地的植被。黄土高原在变牧区为农区的过程中，天然植被也遭到破坏，水土流失日益加重。
新中国成立后，因为人类改造自然的能力增强，对自然资源不适当的开发借助致使生态环境愈加严峻。在贺兰山以西的内陆河流域，一些区域在河流中游修建平原水库，基本控制了河流的径流，虽然进步了灌溉，但平原水库建成之日，总是就是下游断流之时。在牧区生产进步中，片面追求牲畜头数的增长，使草原超载退化。在传统的农牧交错区和牧区，进一步大规模地开荒种地，使土地沙化面积不断扩大。

（二）生态环境建设的内涵和基本目的
1.生态环境建设的内涵。生态环境建设的意思非常广泛，可理解为所有旨在保护、恢复和改变生态环境的行动的总称。生态环境建设的核心是要限制或取消那些引起生态系统退化的各种干扰，充分借助系统的自我修复功能，达到恢复和改变生态环境的目的。在西北区域，第一要预防对现有生态环境的继续破坏，并尽量恢复重建已被破坏的自然生态环境，达到适应当地自然条件并能维持相对稳定和良性进步的程度。
假如不适应自然规律，仅凭大家的主观愿望，去建设一个不符合当地自然条件的人为的新的生态大系统，则总是适得其反，不只收不到预期成效，而且不可以持久延续，系统将最后崩溃。当然，对于一个人工绿洲、一个城镇、或一个小区域来讲，可以建设一个有别于当地自然生态环境的新的子系统，但这类人工子系统的建设需要以不破坏天然生态大系统的整体性为原则。目前对西北区域生态环境建设的认识，仍存在一些误区。其中较常见的误解是，简单地以为生态环境建设就是绿化造林，增加森林覆盖率。调查中看到，在干旱和半干旱区域的一些不合适种树的地方，也都在费尽心力地植树造林，年年植树不见树，或多年后仍是一片小老头树，有些地方为了植树造林而超采地下水，“绿了一条线，黄了一大片”。这种简单化的认识和做法，都应予以改正和预防。
2.生态环境建设的基本目的。预防荒漠化土地的继续扩大，下大力气治理因为人类不适当的经济活动所导致的荒漠化土地，与不是荒漠化范围内的退化土地，同时防治水环境的污染。
3.生态环境建设的分区。依据生态种类组合特征与治理目的，将西北区域划分为8个生态环境建设区。（1）干旱荒漠—绿洲生态环境建设区。（2）内蒙古草原生态环境建设区。（3）长城沿线—阴山山麓生态环境建设区。即农牧交错带。（4）黄土高原生态环境建设区。（5）黄河沿岸平原生态环境建设区。（6）渭河平原生态环境建设区。（7）青藏高原黄河河源区。（8）山地生态环境建设区。

（三）适当的植被建设布局
西北区域各生态环境建设区的天然植被种类由温带半湿润向极干旱区域推移，依次为森林、草原和荒漠。本区内森林分布不多，主要在黄土高原的土石山区、内陆盆地周围的高山与河流两侧的冲积地带上，具备巨大的水源涵养及预防土地荒漠化有哪些用途，很珍贵，天然林保护工程很必要。年降水量在400毫米以下的干旱和半干旱区，应明确规定以灌、草为主（干旱区以灌为主，半干旱区以草为主）的植被建设方向，并应充分借助草原生态系统的自我修复能力。

（四）天然河湖的保护与恢复
内陆河流的下游，延伸到沙漠的腹地。河流两岸由地下水支持的天然绿洲，与河流终端的湖泊、湿地和周围植被，都起着分隔和限制沙漠的不可替代有哪些用途。考虑到现实的水资源状况，在坚决维持现有河湖格局的基础上，应尽量地增加入湖水量，将20世纪60年代将来消失和萎缩的湖泊，加以不同程度地恢复，从而恢复河流的原有长度，并恢复河湖水质。具体建议：
（1）准噶尔盆地：使西端的艾比湖水面恢复到接近原有水面，中部的玛纳斯河延伸到玛纳斯湖，要坚决制止地下水的超采。（2）塔里木盆地：适合恢复塔里木河终端台特玛湖的水面。（3）河西走廊：适合恢复黑河终端东居延海的水面；使疏勒河现在的终端西大湖不再萎缩，下游的地下水位不再降低；争取适合恢复石羊河终端的青土湖。（4）柴达木盆地：维持现在的河湖格局不再萎缩。（5）青海湖：争取湖水位渐渐稳定。（6）渭河：逐步解决中、下游河道的紧急污染和淤积问题。（7）黄河干流：尽快解决两岸城市、工矿和农牧业的污染问题。（8）保护绿洲、草原和沙漠（地）内尚存的湿地。

（五）防污减灾对策
1.水环境污染的重要原因。（1）工业排污量大。（2）城市污水处置率低。（3）农业面源污染比重高。
2.拟定合适当地特征的水污染防治技术经济政策。（1）加大节省用水。（2）推行清洗生产。（3）推行污水处置后回用。（4）使用合适当地特征的废水处置工艺与技术。（5）拟定合适各地特征的水污染防治控制指标。（6）实行“污染者付费、受益者补偿”等经济政策。（7）看重工业废水处置回用技术的开发和成套设施的制造提供。

4、建设高效节水防污的经济与社会

（一）建设高效节水防污的经济与社会的基本渠道
———依据提升总体用水效率的需要，逐步调整产业结构，积极推进城镇化。
———在建设现代农业、控制并逐步压缩农业用水的目的下，建设高效节水防污的现代农业体系。
———全方位提升人口素质及科技水平，建设高效节水防污的城镇和乡村。

（二）建设高效节水防污的现代农业体系
1.西北区域农牧业的主要问题是低投入、低产出、高资源消耗。西北区域占有全国18%的耕地，19%的水资源，仅生产了全国8.8%的粮食，6.7%的肉类。全区拥有草地26.3亿亩，占全国的64%，而牧业产值仅占全国的7.5%。
导致这样的情况的直接缘由是农牧业与水土资源之间结构性错位：全区农牧业结构中，种植业占70%左右，畜牧业比重仅为28.5%左右。这种产业结构与当地区水资源贫乏而草地资源丰富的资源结构紧急错位。在种植业内部，高耗水的粮食作物比率偏大；粮食作物结构中，夏粮面积偏大。牧区和农区相互分隔，不可以形成地区优势互补的农牧空间布局。
更深层次是什么原因农牧业的低投入：灌区老化，农田灌溉水借助系数平均仅为0.3—0.4，水资源粮食生产效率0.58公斤／立方米，仅为全国平均水平的44%。草地每年平均亩投入只有2—3分钱，现在草地生产力比20世纪50年代降低了1／3—1／2。
2.建设现代农业体系的最近目的。转变增长方法，高效、节省、可持续借助水土资源。在农业用水不增加并逐步降低、耕地和灌溉面积大体上不增加、草原生态环境逐步恢复改变的条件下，稳定提升农业综合生产能力，大幅度提升畜牧业和加工业比重，使农牧业总产值逐步增长，农牧民生活逐步提升，贫困区域逐步脱贫致富。
3.建设现代农业体系的基本渠道。打造面向市场与资源双重约束的现代农业体系：改变单一性的生产结构为农牧加（工）复合结构；改变农区与牧区别隔为农区与牧区协作；进步现代节水灌溉农业和现代旱作农业；建设高标准基本农田和基本草牧场；退耕休牧，变广种薄收为少种精种多收，变过牧超载为以草定畜、草畜平衡。将来30年内，需要灌溉水借助系数提升0.15—0.2，旱作水分生产效率提升0.1—0.2公斤／毫米·亩，草地干物质生产水平提升到180公斤／亩。

（三）建设高效节水防污的工矿业
应坚决走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化道路。本区工业的主要基础是能源、矿产和农牧商品加工，应防止进步用水量大的产业。
1.能源工业的水预测和以后对策。石油、天然气是西北区域的要紧支柱产业，其2000年产值占本区工业总产值的23.78%，在将来的20年中还或有较大进步。预测石油石化和煤炭企业至2015年的用水量为9.3亿立方米，应确保其需要。
石油石化企业要进一步做好水源建设，推行节水减污的清洗生产技术。煤矿开采和生态环境应协调进步，国家应鼓励企业进行水利设施建设和污水处置回用。
2.矿产开发的用水预测和对策。在全国已探明储量的157种矿产资源中，西北有37种超越全国储量的一半。这类矿产资源的开发不只对西北开发而且对全国都有要紧策略价值，应使矿产开发成为本区的又一支柱产业。2010年的矿业用水量将增至12.5亿立方米，数目相对不大，但需加大污染防治。
钢铁工业是本区废水排放量最多的工业行业之一，有色金属工业也需加大污染防治，不少小金矿和小黄金生产企业，紧急破坏生态环境。对不可以改造者，应坚决关闭取缔。

（四）建设高效节水防污的城镇体系
1.城镇化进步及用水增长趋势。人口增长如不加以控制，2030年可能达到1.3亿人；假如做好各方面工作，有望控制在1.2亿人之内。预测城镇化率2010年将接近40%，2030年将超越50%，仍低于全国水平。城市用水的总需要量到2030年将增长近一倍，约需70亿立方米。
2.城镇水务设施建设。目前的问题是城市水务基础设施不足，供水系统不健全，污水处置紧急滞后。2010年和2030年的城市污水排放量估计将分别达到40亿立方米和50亿立方米左右。
3.拟定符合当地特征的城镇化规划。城镇进步要严格遵循与自然条件相协调的原则，充分考虑生态环境条件的可能；要顺自然、依水源、靠全局、有重点、重水平，因地制宜地做好地区城镇体系规划。
经过数千年的进步，尤其是近期半个世纪的建设，西北区域已形成“四带一环”的城镇格局。“四带”是指4条主要以省会特大城市为中心的城市带，包含西宁—兰州—渭河流域城市带、呼和浩特—包头—银川城市带、武威—张掖—酒泉河西走廊城市带和以乌鲁木齐为中心的天山北麓城市带。“一环”是指沿塔里木盆地边缘分布的城市环带。这种基本格局在将来几十年内不会也不应有大的改变。城市和城市带的进步规模不可以超越当地水资源提供的可能。以后在开发工矿资源时，可考虑将生产基地与生活基地分开进行布局，或预先考虑替代产业。对已建的少数条件十分窘迫的工矿城镇，应准时加以调整。

5、合理配置水资源

（一）气候与水资源的变化趋势与展望
1.近年来气候与水资源的变化趋势。在全球气候变暖的背景下，国内气候也趋于变暖，但具备明显的区域性和波动性。降水量变化有更大的地区性差异，其变化趋势不如温度明显。近50年来西北各地降水量的变化，呈现东降西升的趋势，其分界线大致在河西走廊东部。黄河流域径流量降低的幅度比降水量大。内陆河流域径流量有所增加，估计是因为在气候变暖的状况下，冰川融水有所增加。
2.对将来气候与水资源的展望。对将来50年西北区域气温的变化趋势，各方面专家都估计为变暖。对降水量的预测，各方面建议有非常大不一样。对于90年代以来，新疆等地降水量增多的现象，是是西北全区由暖干型气候向暖湿转型，还是是西北西部局部区域的转型；是是长期的时间上的变化趋势，还是仅是年际的、10年的波动；有各种不认可见。大伙一致觉得，即便转为“暖湿型”气候，也不可能根本改变西北区域干旱气候区的基本情况。
从策略角度考虑，应立足于“向最好方向争取，从最坏可能筹备”，尽量使以后工作处于主动地位。在现在河流径流量较大的新疆区域，应抓紧目前的有利机会，加强修复生态环境的力度，同时预防盲目加强社会经济的用水规模；在河西走廊东部的黑河和石羊河流域与广大的黄河流域，是现在生态危机最紧急的区域，需要立足于可能的不利状况，加大工作，决不可存侥幸心理。
在宣传报道西北区域气候转型问题时，应该注意到增加降水的数目有限，原来的自然面貌并未根本改变，预防给人以盲目乐观的错觉。

（二）水资源配置的需要
西北区域水资源配置的总需要是：在保证生态环境建设和社会经济的合理用水时，需要保证水资源的可持续借助，并留有适合空间。为此，不但要统筹兼顾河流的上中下游，而且还要充分考虑地表水和地下水的复杂转化，与地下水的可持续借助。
本区3大片不一样的自然环境，在生态环境用水、社会经济用水和水资源可持续借助三方面的关系上，有每个都不一样特征，需要分别加以剖析并规定水资源配置的具体需要。
1.内陆干旱区。水资源配置需要解决的主要问题是：保证河流下游生态环境的耗水，使下游的生态环境和上中游的社会经济系统合理推荐水资源。研究后觉得：生态环境和社会经济系统的耗水以各占50%为宜。
按社会经济平均耗水率为用水量的70%折算，以后内陆河流按用水量的最高开发借助率应低于70%。依据2000年的实质资料，除新疆的国际河流额尔齐斯河、伊犁河，与柴达木盆地的无人区河流外，其他河流的开发借助率都已接近或超越70%。因此，贺兰山以西内陆河流域的社会经济用水总量应基本控制在现有规模，不再增加。超越规定限额所挤占的生态环境耗水，或通过从外流域调水补足，或坚决加以压缩，必须要保证生态环境的耗水高于水资源总量的50%。
社会经济用水的内部配置：农田灌溉用水应大力节省并逐步压缩。城镇和工矿进步需要增加的用水量除少数区域由外流域适合调水外，大部区域原则上由农业用水有偿转移，并提升水的收购借助率。
2.半干旱草原区。水资源配置需要解决的主要问题是：预防因地下水超采而影响草原的天然植被。
本区绝大多数是半干旱区，天然降水形成的土壤水和地下水，可以保持草原的天然植被，但不可以形成可集中开发的地表或地下径流。因此，只可在一些降水量超越400毫米及个别有引水条件和地下水丰富的地方，适合建设人工饲料基地，少量用于进步社会经济。
假如没靠谱的地质勘探资料，证明确有可以再生的地下水资源，不可以盲目大规模抽取地下水进行社会经济建设或植树造林。
3.黄河流域区。水资源配置需要解决的主要问题是：怎么样缓解干旱年份的水资源危机。
近年来黄河流域尤其是兰州以下一些支流的径流量大幅度降低，不只影响到这类支流下游的生态环境和社会经济用水，也影响到黄河的出境水量。20世纪90年代，黄河出境的平均年水量（以三门峡入库水量表示），已从50—70年代的413亿立方米降至225亿立方米，其中1997年以来直到2002年，黄河出境的年水量都小于200亿立方米，紧急威胁到黄河下游的社会经济用水和河道的冲沙用水。剖析降低是什么原因：20世纪90年代以来黄河流域降水量降低，河流径流量降低的幅度远超越降水量的降低幅度，上中游社会经济用水量增加。
因此，西北区域黄河流域水资源要合理配置。生态环境建设要合理安排，主要应依赖天然降水恢复植被。西北区域黄河流域的社会经济建设也应强调高效节水防污。为了缓解黄河水资源的危机，从长远看，还需要通过西线南水北调，适合补充水量。西线南水北调可能的调水量约为150—170亿立方米／年。

（三）西北区域的水利工程布局
1.对现有水利工程的评价。经过50多年来各级人民政府和广大群众的努力，基本建成了开发借助西北区域水资源的工程系统，支持了西北区域社会经济的飞速进步。
但，因为历史缘由和认识上的局限，没把水资源的合理配置、高效借助和生态环境保护作为水利工作的最重要任务，以致西北区域的水利工程存在两大问题：一是工程建设和管理的粗放；二是水资源开发的过度。
2.最近的水利工程布局原则。最近的水利工程应以对现有和在建工程进行调整、更新、改造和配套为主，新建工程也应以地方的中小型工程为主，辅以少数的大型工程。对现有和拟建的调蓄水库要依据实质状况，分别处置。效果显著的要巩固，有安全问题的要除险加固；一些不利于下游生态和蒸发损耗非常大的平原水库，要调整功能，有些应予报废或以山区水库替代；三门峡水库在小浪底建成后应调整功能，尽量减少渭河入黄河口的潼关水位，为渭河整治创造条件；对拟建的大型水库，要广泛听取各种建议，在慎重考虑生态影响和经济效益评价的基础上，决定是不是兴建，何时兴建。
3.最近有条件开工的重大工程项目。（1）陕西的渭河综合治理工程。（2）新疆的北坡水资源开发工程和塔里木河综合治理工程。（3）青海的引大济湟工程。（4）甘肃的河西走廊综合治理工程和陇中引洮工程，其中石羊河流域综合治理工程应尽快立项。（5）宁夏的扬黄扶贫工程和青铜峡灌区更新改造工程。（6）内蒙古草原区综合治理水利工程和河套灌区更新改造工程。（7）陕蒙区域黄河多沙粗沙区的水土维持工程。
4.在中、远期考虑推行的重大工程项目。（1）西线南水北调工程。（2）新疆从天山北坡调水工程。（3）黄河黑山峡水利枢纽和大柳树灌区工程。（4）黄河中游水利枢纽和两岸灌区工程。

6、10项策略对策

（一）加大水资源的统一管理
在水资源最为紧张的新疆天山北坡、甘肃河西走廊的石羊河与陕西的渭河，现在都还没推行水资源的统一管理。统一管理的主要任务是通过全方位综合规划，对水资源进行合理配置，量、质并重，城、乡兼管，地表水和地下水统一管理，促进水资源的高效借助，而不是单纯地开发和修建水利工程。为此，需要调整现有些水利投资机制，满足为合理配置水资源所需的资金，改正目前的一些不合理现象。

（二）干旱区和半干旱区的植被建设以封育为主，退耕休牧还草
年降水量在400毫米以下的区域，应明确规定以灌、草为主的植被建设方向，并充分借助草原生态系统的自我修复能力。要修订和健全有关地方在实行退耕还林政策中一些不符合客观规律和当地实质状况的做法。
退耕还林和退耕休牧还草的成败重点是：在退耕还林和退耕休牧还草后，能否真的建成替代的、可持续进步的生产条件。应打破部门界限，统一规划，让一些条件不好的退耕地恢复天然植被；同时，在条件较好的土地上，集中用农、林、水等各方面的资金，综合建设基本农田、饲料基地或经济林果基地。
退耕休牧还草需要与围栏、轮牧、小水利、人工草场等手段相结合。还需要加强投入，进步畜牧业，才能巩固退耕休牧的成就。
如难以满足以上条件，则需考虑适合外迁人口，实行生态移民，使人口与环境容量相适应。

（三）防沙治沙的重点是防治原有耕地、草地、林地的沙化
沙漠在地球上有其存在的势必性。地球上各种生态系统相互支持和制约，组成了全球的大生态系统。人类与沙漠的正确关系应当是：人与沙漠和谐共存，既要防止“沙进人退”，也不要盲目地“向沙漠进军”。相当多的地方，总结多年来防沙治沙的正反面实践经验是：“人进沙进，人退沙退”。
人类借助一些外来水源，可以在沙漠周围建设一些人工绿洲，但从大体上说，不应当也不可能消灭沙漠或“征服”沙漠。防沙治沙应定坐落于防治原有耕地、草地、林地的沙化。

（四）加大农业基础地位，增加对农牧业的资金投入
西北区域的水土资源主要为农牧业所消耗，过度的不适当的水土资源开发，是导致生态环境恶化的重要原因。为了改变这种情况，最主要的是将低投入、低产出、高资源消耗的传统农业转换到高投入、高产出、低资源消耗的现代农业的轨道，从破坏生态环境的源头上解决问题，加大农牧业的基础建设。

（五）因地制宜地保证粮食供需平衡
就西北区域来讲，需要各地粮食自给存在两方面的实质问题：一方面，粮食在某种意义上是水资源的载体，在西北区域，按较一流的用水定额，1公斤粮食一般需水1吨（现在的平均水平是1吨水产粮0.58公斤）。其次，西北一些产粮区因为区位劣势，在全国卖粮难的状况下，这类区域卖粮更难。
建议进一步解放思想，不强求陕西、甘肃、青海等省粮食自给和西北区域粮食自给。通常情况下，完全可以通过市场调剂解决问题。只须维持土地的生产能力，粮食（包含饲料）提供不致有非常大风险。
为确保安全，可考虑将黄河规划中的宁夏大柳树灌区，作为将来的粮食策略储备区，如有需要，可在南水北调西线建成的基础上建设。

（六）进步工矿业，推进城镇化
推进工业化和城镇化的意义，是通过提升社会生产力的水平，提升水和土地资源的借助效率和效益，这是西北区域达成人与自然和谐共存方针的要紧组成部分。
在进步工矿业中，要预防低水平的重复建设。在城镇化的进步中，要预防脱离当地状况，盲目攀比城市化率的倾向。

（七）在加快进步经济的同时，坚决防治污染
防治污染是西北区域可持续进步的要紧条件之一。重点在于各级领导真的地提升认识，拟定正确的进步规划，加大对新建项目的管理，杜绝对污染项目的保护，并加强对污染防治资金的投入，严格实行环境保护法规。
对已经遭到污染的水环境，应坚决准时地进行治理，以免以后付出更高的代价。

（八）推行少生快富的人口政策，消除贫困
为了保证生态环境建设的成功，需要控制人口增长，提升人口素质，合理调整人口布局，最后消除贫困现象。主要手段包含：拟定“少生快富”的有关政策，在少数民族中推行计划生育。加强教育投入，保证贫困区域尽快普及九年制教育。鼓励和支持西北区域以各种方法，输出劳力、引进人才。将宁夏西海固等一些全国最贫困的区域列为“十五”扶贫攻坚项目，加强综合手段的力度。在规划的自然保护区和一些没进步前景的地方，推行生态移民。培育地方财政实力，逐步打造长期稳定的开发资金途径。

（九）抓紧前期工作，建设南水北调西线工程
警惕黄河水资源的危机，抓紧筹备南水北调的西线工程。建议在2010年前完成包含生态环境评估的工程前期工作和开工筹备，2015年争取第一期工程通水，2030年前后完成2、三期工程。

（十）打造西北区域生态环境建设的部门协调机制
西北区域的生态环境建设需要综合各有关部门的工作，尤其是农、林、水和城建、环保、扶贫等部门，要统一规划，通力合作，使国家和社会的投入，发挥最大的效益。建议国家进一步健全西北区域生态环境建设的部门协调机制，有关省和自治区也要打造和健全相应的协调机制。

结束语

西北区域是国内最干旱的区域，生态环境极其脆弱。在以后的大开发中，怎么样在保护和重建生态环境的条件下，使社会经济得到持续进步，对于西北区域来讲是很大的挑战。
经过对各方面问题研究后觉得，只须坚决贯彻人与自然和谐共存的进步方针，坚决转变经济增长方法，大力调整产业结构，建设高效节水防污的经济与社会，并合理安排生态环境建设，是可以在水资源可持续借助的基础上，支持社会经济的可持续进步。
为此，提出了10项策略手段，其中最重要的问题是提升用水的效率与效益。这需要在社会经济建设中更新观念，调整结构，提升水平；也需要在生态环境建设中端正认识，调整规划，健全政策。
大家相信，在党中央和国务院与西北各级党委和政府的领导下，西北区域的生态环境建设和社会经济进步，在以后10年内势必获得突破性进展，一个人与自然和谐共存，生产进步、生活富裕、生态好的大西北，将为国内的社会主义建设做出伟大贡献.