要进一步深化行政体制改革，第一就要摸清现在行政管理实践中还存在的问题，主要有三个层面。一是政府运行还存在深层次问题：政府职能转变滞后，政府自己改革滞后；行政审批事情过多，为权力寻租提供了基础；社会管理和公共服务职能薄弱。二是政府结构不合理：横向组织结构不合理，部门职能梳理不清、设置不当、交叉重叠，致使政出多门、多头管理；纵向结构的层级过多、本钱较高。三是政府行为长期得不到有效控制，包含长期持续的形式主义、政绩工程、形象工程问题，行政执法不规范问题突出，政府诚信遭到非常大挑战。现在政府应付危机的能力和体制建设都还是一大弱项，有待大力加大。

行政管理体制；体制改革；问题；政府职能；政府结构；政府行为

经过三十年改革， 国内行政管理体制发生了很多重大变化。其中，最大的成功就是行政管理体制已初步适应了市场经济体制， 适应了经济基础对上层建筑提出的需要，达成了生产力的大解放。

但这并不意味行政改革就到位了。一者，国内行政管理体制改革的力度还远不如经济体制改革那样大，很多老大难问题尚未解决；第二，伴随经济与社会的深入进步， 国内外形势和行政环境不断有新变化， 国内行政管理体制又出现了很多新的不适应。现在，这类问题突出表目前政府职能、政府结构和政府行为三个层面上。

1、政府职能层面的突出问题及有关剖析。

政府职能，亦即行政职能，包含运行性职能和基本职能两部分，是整个政府建构的基石，也是整个政府运作的源头和依据。行政职能的认知、梳理、规划、确立、设定和配置将基本决定后续整个行政管理的基本形态。行政编制、行政职员、行政权力、行政关系、行政资源、行政规范、行政文化、行政过程、行政行为、行政结果与行政效率等等都将因此而定。行政职能问题是引发政府结构和政府行为等等方面突出问题的主要根源所在。

几十年来的行政改革虽然好像总在追求行政效率，但实则总在不断探索行政职能科学化。因为行政职能问题太复杂而实践太急切需要， 所以行政职能调整就常是看见多少就改多少， 着急什么就先改什么， 而来不及深入研究、系统考虑和全盘设计，或零敲碎打，或大而化之，深入不了，很难突破，导致老问题未解决，新问题已出现，甚至改革活动本身也因不够科学而添累加烦， 至于行政环境变化带来的问题就更是所顾不暇。如此，各种问题就一直在累积叠加、日益交固，而总未能得到科学、深入、全方位、系统的诊断和治理，构成了目前行政体制问题的基本近况和深化行政改革的主要难关。现在，最突出的政府职能问题有两个方面。

（一） 基本行政职能的把握与设定还不够全方位、科学。

基本行政职能，亦即实体性职能，或叫事务性职能，是一组体现基本行政目的、寓于基本行政任务、构成基本行政范围的横向行政权能，包含政治职能、经济职能、文化职能和社会职能。这类行政权能实质是事务性行政权力， 形式则是基本行政范围，亦叫管辖地区或职责范围。它们一般都应边界明确、各自为阵，但又彼此毗连、互合适合；有时则是内在交叉、边际重合，有时却是在不同层面和视角把相应性质的所有行为、事务及其实行主体纳入管辖，导致很多行政主体在某一层面上、某种状况下就直接变成了行政客体或行政相对人。这类基本行政职能构成一个完整、神圣、具体体现国家主权的实质性行政权能体系、基本行政性质和行政目的模式。这里的价值取向、目的定位决定着整个政府管理的性质、方向和任务，而这里的科学性、合理性则决定着政府管理的基本构成与规模。

其实，行政改革、政府管理革新和政府自己建设的最大任务和主要困难就在这里， 其实质就是为了搞了解什么行政事务和职责范围是不是过时多余、多少得体、分适合当、有益效能，或者是不是被忽略了、疏忽了而尚存弱项与空白；并且据此研究拟定出治理单个问题的专方和综合考虑的总略，积极推进包含祛除不适合者、增强职能更科学合理定位、确保行政构成和规模更科学合理、灵敏高效等在内的调整与变化，最后塑造出一个科学合理、互补协调的横向行政权能体系、基本行政构成和行政目的模式。其中的行政目的模式内含两层要义：（1）反映总体行政性质和目的的一般目的模式，通用于每个行政范围、每个行政任务；（2）体现具体范围的具体性质与目的的特定目的模式， 特适于该行政范围各行政层面。这类都为整个行政管理提供实在的行政目的与方向。

国内在基本行政职能上做了很多的要紧改革。可以说，历年来行政改革的重点都聚焦在基本行政职能的调整和转变上。相比较于1978 年，目前的基本行政职能， 尤其是其中的经济职能已经发生了根本的转变， 文化职能和社会职能也正在发生深刻变化。这主如果国内确立了以科学进步观为指导的价值导向，以人为本，看重民生，看重推行基本公共服务均等化， 努力促进社会与经济协调进步，努力促进基本职能的集约化和高效化。

以大部制为标志的改革探索充分证明了基本职能改革上的坚实节奏。不过，尽管收获非常大，但基本职能方面的改革也还存在一些具体的突出问题，主要有如下四点：

1.经济职能的界定与落实没最充分着眼于整个政府管理的科学性、系统性和协调性。

经济职能包含核心职能和从属职能两个内容。核心职能，即彻底解放和进步生产力，切实抓好经济秩序，大幅度推进经济增长，高效增强经济实力。这是各级政府与所有履行经济职能的行政部门一同担负的中心任务， 也是其他行政部门应当一同配合、积极服务的中心任务。从属职能，即每个不一样的具体经济范围的专门生产力进步、专门经济增长和专门经济秩序管理。这是有关专门经济职能部门一个人负责的范围和职能———这样两层的经济职能设定在大体上是科学、有效的，但在推行上则还存在一些操作缝隙与差异， 以至在实质履行这类职能时容易产生不协调、甚至相逆而行的紧急问题。

（1）国内政府强调要侧重抓好“宏观调控、市场监管”两项职能。这在全国经济管理策略上是高明、成功的一招。但从整个政府系统看，其中只有“市场监管”才是各级政府都能做到的事，而“宏观调控”

则只合适中央政府来承担和推行。由于很多地方政府（包含省一级）在落实核心经济职能时不只没成为宏观调控主体， 相反却变成了宏观调控对象；个别地方政府甚至与中央政府捉迷藏，想方设法去钻宏观政策的空子，去打擦边球，甚至公开实行“先上车，后买票”的方法来冲破或解决自己面前的宏观调控，江苏常州的土地案和内蒙自治区电力项目案就是其中的典型。有些地方政府默许或暗中支持违法用地、违法筹资、违法经营、违法生产（尤其是不合格的小矿场小工厂）、违法排放、违法招投标、违法上项目等等，地方保护主义极端紧急。这即是说，具体的经济职能在中央与各级地方政府之间是存在非常大不一样的，而这个不同尚无更科学、明细的界定和规范。这个问题持续下去，将会大大概消全国经济进步的实质潜力与效果。

（2）行政审批改革仍然比较有限，远不可以适应和满足高速度进步的市场化需要。所谓“政府职能转变滞后”主要就指这一点。其重要原因是部门保护主义和地方保护主义同时在起用途， 都在为局部利益而鏖战。它们甚至分别使用立法的方法和渠道加以固定和公开。这使行政审批改革陷入几乎再无推进空间的窘境。

（3）职能交叉重叠、缝隙空白紧急等问题还非常突出。典型状况之一如食品安全监管职能，从地头到称头，从农场到工厂，从市场到餐桌，分段切块，由农业、质检、工商、卫生等系统各自负责履行。表面上看，每段都有监管主体，事实上这只不过基于对农商品转变为食品的正常过程在整个食品安全链条上的一种合理假设。然而，这种假设在实质的生产和管理环节上仍然还有很多没办法监管到位的缝隙。除此之外，这种假设根本没覆盖到食品及其来源和生产过程的多样性，于是又为食品安全监管留下了更多更广的空白，非常明显，所有这类缝隙和空白都直接埋下了巨大的食品安全隐患，都可能直接重创食品安全监管。其实，类似的状况还不少，如药品安全监管、玩具安全监管等等。总之，加大无缝隙管理、填空白管理的任务和重压还很巨大。

但应该明确的是， 这种问题其实远不仅在商品监管这一点上， 而在于整个公共经济管理在切块划分或具体职能分类上存在紧急问题：1）不够科学。这主如果指对经济管理对象和事务未能进行更高中一年级层次的科学界定和概括。譬如，食品安全监管就应该第一把所有可以充当食品的任何事物全部分类纳入管理视线， 然后分清其不同来源与过程，而后再考虑怎么样综合施治与分别施治，最后再考虑这类职能该怎么样设定与配置，经反复科研，其结论就大概不是分段切块， 而是集中统一为主、有关配合为辅，但眼下没如此考虑并着手。

2）受限于传统思维和习惯。这主如果指，经济职能一直习惯于在微观层面上均衡切块、分别受益。这实质是继续遭受部门利益左右的表现。如此，就使得经济职能转变愈加困难、愈加滞后了。

2.社会管理还远远没到位，存在很多弱项和空白范围。

社会的定义有大有小， 但尚未从政府管理的角度加以明确界定， 社会的运行有其固有些特征和规律， 但尚未纳入或体现到政府管理之中。于是，政府的社会管理职能没办法确保具体确切、切实到位，在很多范围存在弱项乃至空白，就都成为现实势必。

（1）由不同阶层、群体组成的现实社会到底是如何互动的，彼此之间的利益合作、协同与博弈存在哪种规律？ 有多少社会冲突根源超越利益而起自其他方面？ 社会冲突、社会矛盾产生和解决的规律和机制是什么？ 这样等等，很多问题都还没得到回答。所以，社会管理职能的确认、划分、设定与配置基本上没突破原来的社会职能设计和履行水平。

（2）信息技术的进步用短短二十年左右的时间便造就出一个不同于任何传统社会的信息社会。而这个崭新社会的物质基础———由因特网和无线通讯网构成的信息技术平台为打通包含国家主权在内的各种社会界限提供了最便捷便宜的条件，实质则是为国际强者随意干预、破坏其他社会提供了最直接、有效的方法。如此一来，新的社会形态对于保持社会稳定与安全来讲就带来了空前的困难程度和挑战。而这对于国内来讲还只是刚最初， 要将它纳入政府管理范围还有一个启动的过程，离有效落实确实还差非常远。

总之，社会职能中存在的新老问题还不少、非常紧急，离切实构建和谐社会还差非常远。其缘由主如果：（1）原来对社会管理的看重程度非常不够；（2）一般对于社会进步变化及其对政府管理的影响敏锐不够高，视线不够宽，认识不够深；（3）对于这类状况和问题没准时上升为重大的科学研究、尤其是政府科学习管理应用研究来加以对待， 所以没答案，更没对策，而管理的弱项与空白则有增无已，且风险日显、危机深重。

3.危机事务受看重较晚，而且转化为政府管理职能较缓慢，也非常不系统、不科学。

当国际金融危机袭来， 国内的危机管理就立即暴露出很多问题： 政府在危机中的公共政策拟定和政策策略遭到很大挑战； 对政府组织能力和实行力提出挑战；对政府的公开、透明与公信力等也提出非常大挑战。这表明，大家的危机管理能力还非常有限。其根本缘由在于，大家对危机事务的看重较晚，把它纳入政府管理较慢，也非常不系统、不科学。

（1）2003 年非典以前，行政管理几乎没把危机事务纳入视线，即不算政府的基本职能之一；非典之后，大家开始看重危机管理了，但却基本上只局限于应对管理，而忽略了紧急的常规事务。（2）对危机的怎么看实质只定位在四类突发事件上，于是， 所做危机管理主如果大致以拷贝或复制的方法飞速打造全国应对预案体系。这里存在的问题是，不只这类急速催生的预案的科学性、全方位性、有效性还成非常大问题， 而且四类突发事件的划分也还存在重大的科学疑问。由于其中有很多的事件都不是突发事件，而是渐发事件，还有不少不是危机事务，而是普通紧急事务，所以，根据这样未能准确反映事物特征和规律的事务种类划定，所做的预案是不是有针对性和有效性就当然非常值得疑问了。（3）对于这种复杂的特别公共事务也缺少必要的科学研究， 更缺少从政府管理的角度进行科学、系统的研究，未能从科学上提供健全基本行政职能的有力参考。

事实上， 危机事务是可以用如影随形来形容的平时事务，既包含紧急的紧急事务、尤其是重特大突发事件，也包含紧急的常规事务。紧急事务除紧急者而与危机重合外，还有普通紧急事务，譬如消防、医疗急救、交通事故等等却不是危机事务。这类特征决定了危机管理和应对管理既存在重合、又存在分立的状况。但，这一基本原理尚未得到看重。

总之，现在的危机管理还存在重大软肋，主如果从理论到实践都存在含混不清的问题。这将严重干扰危机管理职能的确立、加大应对管理体制建设、切实防范各种危机的实质效果。

4.公共服务职能还非常薄弱，有些地方和部门还存在认识和导向上的紧急欠缺与偏差， 在推行上还要在中央与地方之间深入进行更科学适当的职能配置和事权财权划分作为基本行政职能，公共服务还是2003 年将来才正式得到确认的，可谓起步非常晚。另外，公共服务还是一个第一要以公共财政为基础、要由政府提供公共资金保障而后才能履行的公共职能，而国内还是进步中国家，人口总量居世界第一，大多数地方也还非常穷，要推行公共服务谈何容易，因而，亦诚可谓条件差。在这种状况下，提出并推行公共服务职能不只直接存在物质上的困难，而且还存在需要进一步在中央和地方之间进行事务划分、责任划分和权力划分的问题，而这事实上就是以确立公共服务职能为主体内容的中央地方职能再调整。

事实上，如此一个职能调整正是在新的历史条件下、尤其是创造和谐社会的目的取向下的整个政府职能体系大变革，直接关系到整个行政目的模式的大转变，进而也一定会引起整个政府管理的大变化。这是由于，公共服务是与公共管理相对应的一级职能定义、职能范畴。大家原先对于公共事务的定义就是只有管理而无服务，因此从整个观念到行为模式都只定位在管理上，而且对于公共财政等各种公共资源的用法也都是从公共管理的角度来着手的。目前一搞公共服务，从公共财政到各种公共资源的配置用， 从思维定式到实质性的职能内涵，都要跟着发生重大的调整和转变。可以说，这是最具代表性之一的政府职能转变。

但，现在公共服务职能的确立、规划、设定与配置都还只是处在开始看重、探索推进的初步阶段， 还有很多的科学认识和实践把握的问题需要大力研究、探索才能解决。

（二）对运行性行政职能的认识和把握不够科学、全方位，严重干扰了改革进程与效果。

运行性行政职能，亦即程序性职能，或叫操作性职能，是一组体现基本行政规律、寓于基本行政环节、构成基本行政过程的纵向行政权能，包含行政领导、行政调查、行政听证、行政决策、行政实行、行政控制、行政协调、行政调度、行政保障、行政考评、行政监督、行政勉励、行政问责、行政反馈和行政调整等。这类行政权能实质是操作性行政权力，形式则是基本行政环节。它们既相对独立，又彼此一体，必不可少，一环扣一环，先后联动，构成一个完整、能动的行政权能体系、基本行政过程和行政行为模式。这里的科学化、合理化程度决定着整个政府管理的水平、效率和水平，而这里的科学性、合理性则决定着政府管理的基本样式与机制。

其实，行政改革、政府管理革新和政府自己建设的最大空间和主要内容就在这里， 其实质就是为了搞了解什么行政环节出现病态或者在内容和方法上已经过时、轻重不当或者效果不适合，搞了解整个行政链条中出现什么局部问题和整体问题，研究拟定出治理单个问题的专方和综合考虑的总略，进行系统的问题处治，最后塑造出一个科学、顺畅、低耗、高效的纵向行政权能体系、基本行政过程和行政行为模式。其中，行政行为模式通适并通用于每个行政范围乃至每项具体行政任务，是落实行政目的和任务的程序性保证。

国内在运行性行政职能上做了很多改革探索，有不少方面收获斐然，不过，也存在一些问题。

现在，这里的问题最主如果：较少依据行政科学理论，从行政权能、行政环节和行政模式整体及其内在联系着眼， 更多的是依据对某几个更要紧的行政权能或行政环节来偏军突进，出思路、定策略、做改革，其结果就是改革的科学性、系统性、深切性、可行性和有效性不足，很难解决深层次问题，甚至还会派生出其他种种问题， 终至陷入更大的困惑与困境。而这里最突出的具体问题则主要有如下四个：

1.搞“行政三分”，忘权能整体，改革不可能真的成功。

2001-2003 年，深圳在全国率先提出并试行“行政三分”，即“决策、实行、监督三权分立”的改革探索。2007-2009 年，湖南在全国率先将“行政三分”纳入并体现于省级行政管理的规范化、法制化，明确规定并推行“决策、实行、监督三权分立”

（见《湖南行政程序规定》第十一条）。

这类改革的探索求新是毋庸置疑的， 但其偏军突进、事实不可行的问题也是非常突出的。这种只在整个行政权能整体中挑出决策、实行和监督三项而抛弃其余的做法， 显然是不可能同时处置好其他所有原本需要处置好的权能与环节问题的。这三项原本就不是简单有关的，更不是跳过其他权能和环节就能自成体系、独立运行的。所以，这种非系统的认识、把握和改革原本就是片面、残缺的， 是不可能辨别并消除行政权能和行政过程整体中存在的各种不科学、不合理、低效率等等问题的，当然也是不可能深化行政改革、推进政府革新的。

这一问题是一种陷入片面化大误区的认识偏差和实践偏差，实质则是一种认识不到位、科学化紧急不足的重大改革偏差。它不只会妨碍自己的行政改革，而且还会对全国性行政改革导致误导。

因此可以说， 现在这个问题是比较紧急而又紧迫的，而其缘由主要有两点：

（1）没扎实的科学行政理论做功底、做支撑，未能对运行性行政职能进行科学、系统、深入的认识和把握， 更未能由此对行政过程诸环节及其内在联系进行总体剖析和具体诊断， 当然就梳理不出行政管理中实质存在的具体问题及其症结所在。所以，在这种状况下，拿出并推行某种改革策略显然就近乎急噪盲动， 而实质并不拥有必要的科学性和可行性。

（2）简单同意上世纪九十年代初英国、新西兰等所做尝试性行政改革的影响。这类西方国家所谓的“行政三分”思路与做法是：1）公共服务可以委托甚至外包，而公共服务则是一种行政实行，所以，在这一点上行政决策和行政实行是可以分开的；2）部分管理职能也可以在决策和实行之间分开；3）行政领导部门就是行政决策部门，仅需专门负责出政策、出指令；行政下属（包含机构和职员）就是行政实行部门，具体推行行政决策、实行行政指令；4）从原行政机构中，将行政实行部门分立出去，成立多个实行局；将行政领导层留下，构成行政决策部门；5）为了确保行政决策可以落实到位，需要单独设立监督局， 专门检查监督实行局的实行进度与效果。

它们的这种改革其实并没真的推行，除一些服务外包之类还在运行外，所有改革尝试均不成功而早早取消。这是由于，如此的认识和探索本身就违背了运行性行政职能的内在联系或者规律，而国内行政学界和实践范围对此均未做科学辨别、后续追踪和可行性研究，以为有新意，就搞拿来主义，结果就走入误区，引起误导。

此即， 行政三分法在科学上和理论上均不是选项，在实践中和事实上就更不是选项。在这方面的改革应该尽快调整或调头。[论文网 LunWenDataCom]

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